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律师无权以人查房

【裁判要旨】《不动产登记资料查询暂行办法》第四条规定,不动产权利人、利害关系人可以自行或委托律师或者其他代理人查询、复制不动产登记资料,但当委托律师或者其他代理人查询时,查询权利主体仍是不动产权利人、利害关系人,而非受委托的律师或者其他代理人,故不动产登记机构提供查询与否与受委托律师或者其他代理人无利害关系。

□案号 一审:(2018)桂7102行初177号 二审:(2019)桂71行终128号

【案情】

原告:吴良述。

被告:广西壮族自治区南宁市自然资源局。

2018年9月17日上午,吴良述持法院出具的受理案件通知书、广西中龙律师事务所律师调查专用介绍信、授权委托书、律师执业证等材料,到南宁市自然资源局下属的南宁市园湖路房产大厦一楼不动产登记中心,要求查询相关案件当事人的不动产(房产)信息。该中心的工作人员审查了吴良述提交的全部材料后认为,吴良述查询的是他人的房产登记信息,吴良述及其委托人均不是被查询房产的权利人,且吴良述提交的材料不足以确定相关民事诉讼案件与申请查询的房产存在利害关系,不符合《不动产登记资料查询暂行办法》第十九条所规定的利害关系人的申请查询条件。即使吴良述的委托人是利害关系人,还应当提供利害关系人的身份证明材料,不动产的具体坐落位置、权属证书号或单元号等索引信息申请查询不动产登记资料,但吴良述均未提供相关材料及索引信息,因此不予受理吴良述的查询申请。吴良述不服,遂诉至法院。

【审判】

南宁铁路运输法院认为,本案的争议焦点为:1.吴良述是否是本案适格原告;2.南宁市自然资源局是否有义务根据吴良述提交的信息以人查房;3.南宁市自然资源局的行政行为是否符合法律规定。

关于第一个争议焦点。吴良述获得了委托代理律师的身份资格,根据代理案件的需要向南宁市自然资源局调查取证或申请公开相关信息,后其申请被拒绝,其认为其作为律师为代理的相关特定案件的调查取证权受到侵犯,依照行政诉讼法第十二条之规定,其作为行政行为的相对方有权提起行政诉讼,是本案的适格原告。

关于第二、第三个争议焦点。国土资源部发布的《不动产登记资料查询暂行办法》属于部门规章,是执行性或者补充性的行政规范。吴良述作为民事诉讼案件的代理律师,有权根据律师法、民事诉讼法的规定,依法根据代理案件的需要向南宁市自然资源局进行调查取证,但该调查取证的权限需要受到相关行政法律法规及部门规章的约束,除非该部门规章与上位法相冲突。而吴良述提出的律师有权就相关案件以人查房的主张,在法律及行政法规未有明确规定的情况下,南宁市自然资源局没有义务根据吴良述提供的信息以人查房。南宁市自然资源局根据《不动产登记资料查询暂行办法》第八条、第九条、第二十三条、第二十四条的规定,要求吴良述提供不动产的具体坐落位置、权属证书号或单元号等索引信息,于法有据。因吴良述未能提供符合规定的申请材料,而不予受理吴良述申请查询的行政行为,符合法律规定。

一审法院依照行政诉讼法第六十九条规定,判决驳回吴良述的诉讼请求。

一审宣判后,吴良述向南宁铁路运输中级法院上诉称,根据最高人民法院《关于适用民事诉讼法的解释》第90条、两高三部《关于依法保障律师执业权利的规定》第1条、第2条,民事诉讼法第六十一条,律师法第三十五条第二款之规定,南宁市自然资源局拒不配合律师调查取证的行为严重违反法律规定。根据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定,南宁市自然资源局是依据行政法规授权取得对不动产登记等事项履行管理职责的行政机构,并依据国家档案管理法律法规的规定以档案服务社会,拒绝吴良述的查询请求,没有依据。请求:1.撤销一审判决,发回重审或径行改判支持其一审诉讼请求;2.判决南宁市自然资源局承担本案全部诉讼费。

南宁铁路运输中级法院二审认为,《不动产登记资料查询暂行办法》第四条规定,不动产权利人、利害关系人可以自行或委托律师或者其他代理人查询、复制不动产登记资料,但当委托律师或者其他代理人查询时,查询权利主体仍是不动产权利人、利害关系人,而非受委托律师或者其他代理人,故不动产登记机构提供查询与否与受委托律师或者其他代理人无利害关系。本案中,吴良述系受委托律师,与南宁市自然资源局的案涉不动产登记资料查询行为无利害关系,不符合行政诉讼法第二十五条第一款规定的原告资格,即不符合行政诉讼法第四十九条第(一)项规定的起诉条件。而根据最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第69条第1款第(1)项之规定,不符合行政诉讼法第四十九条规定,已经立案的,应当裁定驳回起诉。故对吴良述的起诉,应依法予以驳回。一审判决错误认定吴良述系行政行为的相对方有权提起行政诉讼,是本案适格原告,导致适用法律、法规错误而作出实体判决,依法应予撤销。南宁铁路运输中级法院依照行政诉讼法第八十九条第一款第(二)项、《行政诉讼法解释》第123条第1款第(1)项之规定,裁定:一、撤销南宁铁路运输法院(2018)桂7102行初177号行政判决;二、驳回吴良述的起诉。

【评析】

一、关于原告吴良述律师与案涉不动产登记资料查询行为是否有利害关系的问题

有无利害关系涉及是否要驳回原告起诉的问题,故如何理解行政诉讼法规定的利害关系是本案的关键。要正确理解利害关系,必须把握几点。1.行政诉讼利害关系是指公法上的利害关系,除法律另有规定外,一般不包括私法上的利害关系。例如,债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为,虽有可能影响民事抵押权人债权或抵押权的实现,债权人或者抵押权人遂与上述行政登记行为有了一定的利害关系,但并非公法上的利害关系,不具备行政诉讼的原告主体资格,普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益可以通过民事诉讼解决。根据行政诉讼法第二十五条规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼,此处所谓利害关系仍应限于法律上的利害关系,不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。有利害关系的公民、法人或者其他组织,不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。2.只有主观公权利受到行政行为影响,存在受到损害的可能性的当事人,才与行政行为具有法律上利害关系。3.行政法上利害关系的判断。第一,以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益,作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。第二,原告起诉要求保护的权益是否是法律上保护的权益。是否是法律上保护的权益,要依据行政机关所主管的行政实体法。在实体问题上的判断,更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。第三,对于仅具有反射性利益而非法律上权益的当事人而言,不能以被诉行政行为被作否定性评价后,可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。质言之,当事人民法上的权益或者习惯法上的权益,只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下,才能成为行政法上保护的权益,才能形成行政法上的利害关系,才能取得原告主体资格。第四,是否是主观诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上,总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念,行政诉讼首要以救济原告权利为目的,因此有权提起诉讼的原告,一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。适格原告的起诉,既在主观上维护自身合法权益,又在客观上维护法秩序,从而体现出主观为自己客观为他人的样态。但行政诉讼虽有一定的公益性,却显然不能将原告主体资格范围无限扩大,将行政诉讼变相成为公益诉讼。即使在环境污染、消费者权益保护、公共服务等领域,部分原告提起的诉讼,虽然客观上具备一定程度公益诉讼特点,但在原告主体资格上,一般仍然限于提起自益形式的公益诉讼,仍然坚持原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的权益,且该种权益受行政实体法律规范所保护,并存在为被诉行政行为侵害的可能性。根据《不动产登记资料查询暂行办法》第四条规定,不动产权利人、利害关系人可以自行或委托律师或者其他代理人查询、复制不动产登记资料,但当委托律师或者其他代理人查询时,查询权利主体仍是不动产权利人、利害关系人,而非受委托律师或者其他代理人,故不动产登记机构提供查询与否与受委托律师或者其他代理人无利害关系。本案中,吴良述系受委托律师,与南宁市自然资源局的案涉不动产登记资料查询行为无利害关系,故法院裁定驳回吴良述的起诉,并无不当。

二、关于南宁市自然资源局是否有义务根据吴良述提交的信息以人查房的问题

这主要涉及如下问题:1.如何正确理解律师法第三十五条的规定。根据律师法第三十五条的规定,受委托的律师根据案情的需要,可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据或者申请人民法院通知证人出庭作证。律师自行调查取证的,凭律师执业证书和律师事务所证明,可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况。该条赋予了律师调查权,但是律师的调查权并不是无限制的,而是必须在法定条件具备后才能行使。没有无权利的义务,也没有没义务的权利。如果对律师调查权的行使不加以限制,将会产生律师滥用调查权侵犯他人隐私的情形的发生。2.原告委托律师不是涉不动产领域实体法规定的申请查询、复制不动产登记资料的土体范围。物权法第十八条规定:“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料,登记机构应当提供。”《不动产登记暂行条例》第二十七条规定:“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料,不动产登记机构应当提供。有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。”《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条第四款规定:“因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。”根据上述规定,有权申请查询、复制不动产登记资料的主体有三类,分别为权利人、利害关系人和有关国家机关。律师作为民事诉讼的委托代理人,既不属于不动产的权利人,也不属于利害关系人。3.即便是权利人、利害关系人申请查询、复制不动产登记资料,其能够查询、复制的范围亦有明确限制。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条第三款“权利人可以查询、复制其不动产登记资料”的规定,权利人可以查询、复制的不动产登记资料限于其享有物权的不动产。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条第四款“因不动产交易、继承、诉讼等涉及的利害关系人可以查询、复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况”的规定,利害关系人可以查询、复制的范围也限于特定不动产的权利信息、自然状况和其他事项。4.律师主张查询对方当事人名下所有的房产信息,仍有赖于立法对律师权利保障体系予以实现。当前涉不动产领域实体法之所以对申请查询、复制不动产登记资料的主体及范围作出限制,是在特定人群知情权与公民隐私权之间进行价值平衡后作出的制度安排,旨在避免公民的个人隐私权因不当查询受到侵害。律师法第三十五条对律师享有调查取证权仅是原则性、宣示性的规定,律师如何向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况,还需通过相应领域的实体法规定予以实现。可见,南宁市自然资源局没有义务根据吴良述提交的信息以人查房。法院裁定驳回吴良述的起诉,并无不当。律师法第三十五条是赋予律师调查权的条款,但是律师的调查权并不是无限制的,而是必须在法定条件具备后才能行使。本案的判决并未影响律师的调查权,相反是规范了律师的调查权。

【注释】

作者单位:南宁铁路运输中级法院

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