【裁判要旨】个人信息及个人隐私是公民重要的人格权利，应受到社会公众、其他公民和行政机关尊重。一般情况下公民不得任意向行政机关查询他人的个人信息，但基于自身重大权益保护等正当目的，得依法委托律师对与其权利保护相关的个人信息进行查询，行政机关依法应予查询并提供相关信息。在此过程中，应利用利益衡量法对相关利益进行衡量以决定是否允许查询及公开。

□案号　一审：（2019）浙0212行初62号　二审：（2019）浙02行终275号

【案情】

原告：邱兴富。

被告：浙江省宁波市公安局鄞州分局。

2019年1月7日，邱兴富因为房屋权属争议，委托其代理人姚艳艳律师到被告下属邱隘派出所申请调取袁建云、邱美珍、袁松世、邵阿娇（邵阿姣）、邱阿明的人口信息。邱隘派出所工作人员经查询后仅找到袁建云、邱美珍、袁松世的信息，但未发现邵阿娇（邵阿姣）、邱阿明的户口登记信息，故向姚艳艳律师提供了袁建云、邱美珍、袁松世三人的信息资料，并口头告知邱兴富邵阿娇（邵阿姣）、邱阿明的人口信息资料不存在。邱兴富因认为被告未履行向其提供邵阿娇（邵阿姣）、邱阿明人口登记信息的行为违法，故提起该案行政诉讼。另查明，邱隘镇农业户口户籍资料原由邱隘镇人民政府保管。1986年11月20日，邱隘镇人民政府向被告下属邱隘派出所移交了1976年之后的部分户籍档案资料。

【审判】

宁波市鄞州区人民法院经审理认为，《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第八十一条规定，“因承办法律事务需要要求查询有关公民户口登记信息的，律师可以凭律师执业证和律师事务所证明，向户口所在地公安派出所或者公安机关户口管理部门申请查询”，因该案中原告亦提交了邱阿明、邵阿娇（邵阿姣）的户口可能在被告辖区内的初步证明材料，故被告具有接受原告委托的律师提出的户口登记信息申请进行处理的职责。原告委托的律师向被告下属邱隘派出所申请查询的人口信息包括袁建云、邱美珍、袁松世、邵阿娇（邵阿姣）、邱阿明五人，被告经查询后仅查找到袁建云、邱美珍、袁松世三人的人口信息资料，并将该资料提供给原告方。而经过电子查询及人工检索历史档案材料，并未发现邵阿娇（以及原告在起诉过程中所称的邵阿姣）、邱阿明的户口登记信息，故口头告知原告方该资料并不存在，该答复行为并无不当。且根据原告的陈述，邱阿明于1955年去世、邵阿娇（邵阿姣）于1975年去世，而被告已提供证据材料证明其于1986年接收了邱隘镇政府自1976年之后的部分户籍资料，故被告答复未查询到邵阿娇（邵阿姣）、邱阿明的人口信息亦具有合理性。因此，原告现起诉要求被告向其提供邱阿明、邵阿娇（邵阿姣）的户籍身份登记信息或原始档案信息的理由不能成立，依法不予支持。鄞州区法院依据行政诉讼法第六十九条的规定，判决驳回原告邱兴富的诉讼请求。

原告邱兴富不服，向宁波市中级人民法院提起上诉称：一、根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条第一款规定，户口登记工作由各级公安机关主管。第四条规定，户口登记簿和户口簿登记的事项，具有证明公民身份的效力。本案中，由于被上诉人未依法及时建立户口登记制度，导致上诉人父母的身份信息未被记载，后果是上诉人无法获取父母的身份信息，可能给上诉人造成一系列重大经济损失，该过错责任应由被上诉人承担。被上诉人又以档案材料不存在而不履行证明义务，属于拒绝履行户口行政管理职责，构成行政不作为。二、虽然被上诉人组织工作人员从相关历史档案中寻找，被上诉人的领导亲自到待证明对象的墓地调查核实，其务实、敬业态度让人敬佩，但被上诉人仍未穷尽补救措施。一审法院错误地认为只要被上诉人部分履行了形式上的程序，即现有相关材料不存在，就认可被上诉人已经履行义务，显然是将户口管理职责与政府信息公开职责混为一谈。上诉人申请的内容必须依法答复，如果确实不存在的，必须采取补救措施，但被上诉人并未采取补救措施。如果当时被上诉人及时建立了户口登记制度并对人口信息进行全面收集和管理，就不会发生上诉人父母的身份信息未被记载的情况。现在被上诉人拒绝为上诉人开具证明，构成行政不作为。三、上诉人提供的户籍摘抄、个人履历档案、邱隘乡政府颁发的土地分户清册等三份证据，充分证明邱阿明确实生活在周余三漕，一审法院未将该证据作为定案依据，且未说明不予采纳的理由，属于认定事实错误、审判程序违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人答辩称，针对上诉人的委托律师提出的户籍查询申请，被上诉人已尽充分合理查询义务，未找到邱阿明及邵阿娇（邵阿姣）的户口登记信息，故口头答复上诉人的委托律师，该答复行为符合《办理律师查询人口信息工作规范》的规定。其次，在口头答复后，为了化解行政争议，被上诉人又组织工作人员进行人工档案卷的仔细查找，也向上诉人提及的村进行走访、咨询，亦未找到上诉人要求提供的人口信息。再者，1986年11月20日，当时鄞县邱隘镇人民政府根据上级指示精神，将原由镇政府管理的农业户户籍资料移交到邱隘派出所管理，移交的材料只有1976年到1985年区间的户籍档案，并不包括1976年之前的户籍档案。综上，被上诉人确无保存上诉人要求提供的人口信息，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

宁波中院审理认为，结合已查明的事实，被上诉人经过电子查询及人工检索历史档案材料，并未发现邱阿明及邵阿娇（邵阿姣）的户口登记信息，且上诉人亦自认被上诉人经过上述查找过程，仍未获取其所要的户口登记信息。再结合1986年原鄞县邱隘镇人民政府出具的邱隘镇农业户户籍资料移交交接单，可以看出，被上诉人并未收到1976年之前的由镇政府管理的农业户户籍资料。据此，被上诉人答复上诉人关于邱阿明及邵阿娇（邵阿姣）的户籍资料不存在，并无不当。上诉人主张被上诉人应当履行户口行政管理职责，制作和保存邱阿明及邵阿娇（邵阿姣）的户籍信息，被上诉人未予履行该职责违法，宁波中院认为，上诉人的该项主张不属于本案的审理范围，对其主张依法不予采纳。遂判决驳回上诉，维持原判。

【评析】

本案争议焦点包括以下几个方面：

一、个人能否申请获得他人的公民信息

（一）何为个人信息

一般认为，个人信息是一切可以识别本人的信息的总和。根据不同的标准，个人信息可以划分为不同的类别，如能否直接识别本人、是否涉及个人隐私、是否公开、属人还有属事等。[1]目前，在理论界对个人信息尚欠缺相对统一的概念，人们对其内涵与外延、个人信息主体的权利、个人信息收集者的权利以及个人信息保护的权利基础等基本理论问题尚缺乏一致的认识。[2]立法上，我国个人信息的立法保护走了一条消极应对现实需要的发展之路，总体上表现为分散立法保护的样态，包括民法通则、消费者权益保护法、居民身份证法、律师法、刑事诉讼法、刑法修正案（七）、刑法修正案（九）、未成年人保护法在内的二十多部法律均涉及个人信息保护。在征信业和网络个人信息保护方面已有专门的立法努力，包括2013年1月21日国务院《征信业管理条例》，2012年12月28日全国人大常委会《关于加强网络信息保护的决定》，2013年7月16日工业和信息化部《电信和互联网个人信息保护规定》，2014年8月21日最高人民法院《关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》。[3]

就实证法而言，2016年11月通过的网络安全法第七十六条规定：“个人信息，是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别自然人个人身份的各种信息，包括但不限于姓名、出生日期、身份证件号码、个人生物识别信息、住址、电话号码等”，这被认为已从法律上明确了个人信息的概念。[4]同样相对充分的表述可见于最高人民法院、最高人民检察院《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《侵犯公民个人信息解释》）第1条，即刑法第二百五十三条之一规定的公民个人信息是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人身份或者反映特定自然人活动情况的各种信息，包括姓名、身份证件号码、通信通讯联系方式、住址、账号密码、财产状况、行踪轨迹等。

（二）个人信息是否允许公开及被人查询

理论和实践中，对于个人信息是一种法益还是民事权利，争议较大，但各方对于应该重视个人信息的保护则并无争议。相关法律中多明确规定了违反个人信息保护的法律责任，如民法通则第一百一十一条规定：“自然人的个人信息受法律保护。任何组织和个人需要获取他人信息的，应当依法取得，并确保证信息安全，不得违法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人的个人信息”。《侵犯公民个人信息解释》第2条、第3条第2款规定：违反法律、行政法规、部门规章有关公民个人信息保护的规定的，应当认定为刑法第二百五十三条之一规定的违反国家有关规定；未经被收集者同意，将合法收集的公民个人信息向他人提供的，属于刑法第二百五十三条之一规定的提供公民个人信息，但是经过处理无法识别特定个人且不能复原的除外。

按学者们的理解和期待，个人信息权利应该单独规定，使之与隐私权分开，作为一种具体人格权加以保护，并制定个人信息保护法，[5]即强调其对世权。同时，作为权利的核心，个人对信息的决定权即自决权被认为是人格权的核心，即个人依法对其个人信息所享有的决定、支配、控制并排除他人侵害的权利。[6]但不可否认的是，任何权利都没有绝对化，个人固然有权保持对其个人信息的控制，但也存在他人和社会对该信息的了解和利用问题，而行政管理过程中，实施行政管理不得不进行公民信息的收集及公开。这是社会的常态，在信息发达社会交往日益活跃的社会，信息的收集及利用，是社会发展的客观需要。作为权利或权益的保护，公民个人是否能基于私权无条件地限制行政机关或者社会公众或特定个人对自己信息的获取或者一定范围内予以公开？对此，没有法律明确规定。相反，相关立法都对个人信息的合理利用作出了规定或者预留了空间。就预留空间而言，如国务院《征信业管理条例》是从征信行业规制方面对个人信息进行了专门保护规定，但是其规范范围非常狭窄，征信管理基本上集中在金融信息的信用管理领域，国家机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法律、行政法规和国务院的规定，为履行职责而进行个人信息的采集、整理、保存、加工和公布，不属于该条例规范的范围。最高人民法院关于《审理利用网络侵害人身权益民事纠纷适用法律若干问题的规定》对于网络个人信息作出消极不侵犯规定：一是列举了利用网络公开的个人信息的范围，即“自然人基因信息、病历资料、健康检查资料、犯罪记录、家庭住址、私人活动等个人隐私和其他个人信息”，即属于个人隐私的个人信息和其他个人信息。二是规定例外情况公开个人信息不侵权，主要列举了自然人同意或约定范围公开、社会公益需要、科学研究需要、自然人自己公开或已经合法公开等情形，这体现了坚持个人信息保护与信息流通自由的平衡。三是例外公开的例外规定，即对于违反社会公共利益、社会公德的方式公开或者侵害了权利人值得保护的重大利益的，权利人可提出侵权之诉。四是适用范围非常狭窄，仅就民事侵权争议予以规定，“国家机关行使职权公开个人信息的，不适用本条规定”。[7]

就明确的例外规定而言，典型如《政府信息公开条例》第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”。从上述规定来看，公开的原则是基于利益平衡的需要。如学者所言，适用利益衡量方法的前提是两种利益互为矛盾，其中一方面利益的实现可以导致另一方面利益的减损。利益衡量的方法通过对两种利益的估量与平衡，选择价值更高的利益。如果公众的了解利益比个人信息之上的人格利益明显重要，则行政机关就应公开其掌握的个人信息，反之则不予公开。根据个别比较利益衡量论，当个人信息权与知情权两种价值发生冲突时，依据具体个案，分析公民了解的利益和个人信息之上的人格利益所受到的损害，将二者衡量比较，当保护前者利益较大时承认公民的知情权；当保护后者所获利益较大时尊重个人信息权。当然，个别比较平衡论中标准的随意性过大而显不足。界限确定衡量论则认为，知情权为绝对价值，保障公民对国家政治信息的知情权占首要地位；而其他人权是相对价值，其自由可以在一定程度上予以限制。由此，当某项个人信息涉及社会公共利益、体现更高的利益价值而占据上风时，对个人信息权进行限制而将相关信息予以公开，则属于必然。[8]

笔者认为，政府信息公开中体现的价值衡量法则，同样适用于其他公民对特定个人信息获得场合。也就是说，如果其他公民能够证明其对特定公民个人信息的获得是保护其特定权利或者实现其合法利益的必然途径，而这种权利或者利益依一般社会公平理念和良善风俗值得保护且大于个人信息之上的人格利益，则行政机关及人民法院应予以支持。因此，就本案来说，邱兴富查询他人的个人信息，是为了实现对继承房屋拆迁安置权益的保护，这种情形下，相关人员的个人信息没有理由来禁止其公开。当然，这种个人信息的范围，也应仅限于与涉案房屋相关的部分信息。由此，重新回顾相关法律和实践，会看到行政与司法一般都审慎衡量公民个人信息保护与社会公益及其他人权利保护之间的平衡，拒绝将个人信息绝对化。“将法律经济学中的“卡一梅框架”投射到我国个人信息保护的法律体系之中，可以发现单行法及行政法规确立了以同意规则为表征的财产规则，但商业活动中同意规则被架空，司法实务也并未采纳同意规则”。[9]综上，依法向有关单位或个人提供公民信息，不属于泄露公民个人信息行为。本案被上诉人不能以此为由拒绝为申请人提供公民个人信息。

二、律师能否申请查阅个人信息

律师法第三十五条第二款规定：“受委托律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办的法律事务有关的情况。”根据上述法律规定，受委托律师凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办的法律事务有关的情况，故争议问题转化为查阅公民个人信息是否包括在律师承办法律事务的范围之内。有主张认为，该法条明确规定律师的行为为调查取证，并且内容为与承办法律事务有关的情况，公民信息不是其所承办法律事务的证据等有关情况，且该法条规定的是律师的权利，并未规定被调取单位及个人的义务。笔者认为，既然作为委托方的公民个人在特定条件下有获得其他公民个人信息的权利，那么，作为受托人的律师代理该公民，所办理的法律事务当然包括依法查阅他人个人公民信息。在相关法律依据方面，据了解，其他地方很少有直接规定，但《浙江省常住户口登记管理规定（试行）》第八十一条规定：“因承办法律事务需要要求查询有关公民户口登记信息的，律师可以凭律师执业证和律师事务所证明，向户口所在地公安派出所或者公安机关户口管理部门申请查询”。据此，本案代理律师查询他人个人信息有着直接的法律依据。当然，笔者认为，对于法律事务需要应当从严解释，除了代理律师提供其获得合法授权这种形式要求外，还应当对其所办理律师事务的权源即其接受委托的公民申请查询案涉他人的个人信息是否有合法理由进行判断，即除了有合法利益需要籍此保护之外，该合法利益还要依据利益衡量方法大于公民个人信息（个人隐私）之上的人格利益。最后，无论是委托方的公民及办理受托事项的律师，行政机关在办理查询事宜时可以告知查询律师及其委托人应承担的责任及义务。代理律师及委托人对所查询到的公民人口信息应当依法合理使用于所承办的法律事务，不得泄露有关人员的隐私，否则应自行承担相应的法律责任。

三、特定个人信息不存在的情况下，原告的诉讼请求应被驳回

行政机关办理个人信息查询及结果公开，按照法律规定，应规范进行查询并将结果在规定的时间内按法定的方式答复反馈给申请人。《政府信息公开》第二条规定本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，对于所申请查询的特定公民的个人信息，行政机关只负责提供所保管的现存信息，如果确未保存，行政机关没有义务去制作或收集。根据查明的事实，被上诉人经过电子查询及人工检索历史档案材料，并未发现邱阿明及邵阿娇（邵阿姣）的户口登记信息，且上诉人亦自认被上诉人经过上述查找过程，仍未获取其所要的户口登记信息。再结合1986年原鄞县邱隘镇人民政府出具的邱隘镇农业户户籍资料移交交接单可以看出，被上诉人并未收到1976年之前的由镇政府管理的农业户户籍资料。据此，被上诉人答复上诉人关于邱阿明及邵阿娇（邵阿姣）的户籍资料不存在，并无不当。形式上，该机关口头答复上诉人的委托律师，该答复行为符合《办理律师查询人口信息工作规范》的规定。其次，事后该机关又组织工作人员进行人工档案卷的仔细查找，也向上诉人提及的村进行走访、咨询，亦未找到上诉人要求提供的人口信息。在此情况下，对上诉人的诉讼请求，应予以驳回。