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自然人破产制度之设计及实施

2019年6月22日,国家发展改革委员会、最高人民法院、工业和信息化部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、人民银行、国资委、税务总局、市场监管总局、银保监会、证监会联合发布关于印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》(以下简称《改革方案》)的通知,明确指出要逐步推进建立个人破产制度。

2019年8月7日,浙江省温州市瓯海区人民法院受理了自然人李某成的个人债务集中清理申请((2019)浙0304执清1号),对自然人李某成的个人债务进行集中清理,并于8月26日发出了自然人第一次债权人会议公告。该试点工作向公众表明了,不仅仅是公司法人破产有债权人会议这一程序,自然人亦被纳入了破产程序的范畴。

企业破产法作为市场主体合法退出的法律依据,为企业法人的退出确立了相应的制度,但在实践过程中,该法并未充分体现其市场经济核心法律制度的地位,仅能算作半部破产法。[1]重要原因之一即为破产主体并未包含所有的市场主体,尤其是商自然人(这里的商自然人不同于民法意义上的自然人,主要指以自己的名义从事营利性职业的个人,如个体经营者、个人独资企业的经营者、农村承包经营户)。《改革方案》发布以后,如何确立覆盖所有市场主体的退岀机制成为研究之重,落实到自然人破产制度方面,尤其需要注意以下问题:

一、自然人破产立与否的争论由来已久

学界对于自然人破产制度立与否的争论由来已久,既有完全否定论者,亦有相当多赞同的观点。[2]分歧的关键主要在于对确立自然人破产制度的必要性与可行性认识不一。赞同论者认为:自然人属于市场经济活动的重要主体之一,其进入市场与退出市场应当享有与其他市场主体同样的法律地位,此为其一;自然人破产制度的确立有利于债权人与债务人的利益得到保护,符合债权平等及公平竞争的市场经济活动重要原则,此为其二;从破产法的立法史考察,各国在确立破产主体的范围时,均有扩大趋势,即确立自然人破产制度符合破产法的发展规律,此为其三。否定论者的观点总结起来主要为:其一,确立自然人破产制度的可行性不充分,破产是对商事活动的结果进行描述,我国目前尚未形成全民皆商的局面,大部分自然人进行的均为消费型的民商事活动;其二,自然人破产的实施缺乏配套措施支撑,无法掌握自然人的全部财产状况,亦无法有效监控其在破产过程中对财产进行申报,一旦破产完成,对其适用免责制度,则有损债权人利益,不符合公平原则;其三,如一旦实施自然人破产,将会在现有的审判压力下增加大量的小额债务破产申请,对审判机构来说超负荷,亦不能做到高质量地处理自然人破产案件。

《改革方案》发布以后,已有法院在试行自然人破产,是否有必要确立自然人破产制度已经不属于关注的重点,如何设计该制度、如何构建实施机制及配套措施成为学界研究的新领域。

二、合理设计商自然人破产制度应为第一步

《改革方案》明确了对自然人破产制度应当重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题,明确自然人因担保等原因而承担与生产经营活动相关的负债可依法合理免责。逐步推进建立自然人符合条件的消费负债可依法合理免责,最终建立全面的个人破产制度。

解读该条内容可知,确立自然人破产制度虽势在必行,但并非一蹴而就,需分步进行。从《改革方案》的规定来看,为破产企业提供连带担保责任的虽不一定是商自然人,但也多是企业的法定代表人或者大股东,实际也是从事商事经营活动的个人。笔者认为,在进行自然人破产制度设计时,可以将其作为试点,但不宜将其单独作为一类破产主体予以确认,确定是否赋予某类主体破产资格或者破产能力不宜以其行为为判断标准,而应当以其身份为标准。综观世界各国各地的破产法律制度,既有赋予所有自然人以破产资格的,亦有仅赋予商自然人以破产资格的,还有仅赋予消费者以破产资格的,尚未有国家或地区法律制度赋予自然人因某种行为而享有破产资格。

商事活动与民事活动有显著区别。商事活动指以从事商品交易或提供服务以谋取利益的行为,广义上即指经营行为。一般消费型行为不属于商事行为,因一般自然人在生活过程中不易产生大量债权债务关系,发生重大资不抵债的可能性较小,且如发生重大变故导致资不抵债的,其也无大量的破产财产清偿债务。而商自然人在经营过程中容易产生大额债务,且因其经营行为也较易存在对外享有债权或占有其他资产,对于破产期间清偿债权人也较为可能,故笔者认为,将商自然人破产作为自然人破产制度的“先锋”是必要且可行的。

(一)商自然人破产制度设计

在我国经济飞速发展的今天,各新类型商主体层出不穷,仅仅就商自然人来说,其资产规模也可能达到公司法人的规模,债权债务关系也很复杂。[3]从我国公司法对一人有限责任公司的规定来看,其个人财产与公司法人财产可能混同。那么,一人有限责任公司可以适用企业破产法的规定进入破产程序,而商自然人却无法实现破产,不符合市场经济规律。

我国的商自然人主要包括个体工商户、个人独资企业主、农村承包经营户等,主要是指从事商事活动、享有商事权利及承担商事义务的自然人。鉴于农村承包经营户的经营特殊性及资产占用特殊性,本文所指商自然人破产不包含农村承包经营户。从事商事活动将商自然人区别于其他参与民事活动的消费型自然人。商自然人占有了一定的市场资源,在从事商事活动过程中易产生大量的债权债务,如无有效的退岀机制支撑,不利于市场资源的优化配置,亦不利于商自然人抛开包袱,继续从事商事活动。商自然人破产作为个人破产的第一步,符合市场经济规律。

1.商自然人破产法律形式的选择

建构商自然人破产制度,首先需要确定的是单独立法还是统一修法。分析我国现行的法律制度体系,企业破产法属于与公司法同一位阶的单行法律,企业的破产规定并未体现在公司法中,采取统一立法的方式制定全面的破产法,将商自然人破产的相关规定纳入其中,更利于建构统一全面的破产法律制度,也便于后期一般消费型自然人破产制度的修订。

2.商自然人破产的申请及受理条件

现行企业破产法第二条规定,企业法人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的,依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形,或者有明显丧失清偿能力可能的,可以依照本法规定进行重整。由此可见,申请破产需要具备一定的条件,结合对企业法人破产的申请受理条件来看,商自然人破产制度中对其条件可以设计如下:

其一,具备完全民事行为能力。商自然人与自然人不同,商自然人一般均具备完全民事行为能力,能在民事活动中以自己的能力享受民事权利、承担民事义务。商自然人破产程序中,需要该自然人作岀多种对自己有重大影响的民事行为,如不具备完全民事行为能力,无法实际进行整个破产程序。

其二,商自然人的国籍及住所地要求。商自然人的国籍或住所地要求是对属人或属地管辖的落实。例如我国香港地区破产条例规定,申请破产的债务人需以香港为住所地,或者以香港为申请地,且在提交申请的当日身处香港地区,抑或在申请日前3年内的任何时间,经常居住在香港或在香港有住所,或者在香港经营业务。[4]参考我国香港地区的规定,我国对商自然人破产的属地及属人管辖应当明确,具有中国国籍的商自然人以其所从事的商事活动经营地或住所地为申请地。这除了便于其申请破产,也有利于后期对其财产情况进行详尽掌握。

其三,商自然人所负债务的种类及最低数额要求。在初步确立商自然人有权申请破产时,法院在审查破产申请时需关注债务种类为经营性债务占比为主,消费型债务占比为辅。为了避免实践中小额债务人任意申请破产,导致司法资源浪费,笔者建议在立法时确立总的原则,由各地确定与当地经济水平发展相适应的数额标准。并且,为了防止破产申请滥用,建议规定较高的破产债务数额标准。

其四,申请主体及提供资料的确定。商自然人的破产参照企业破产的申请主体,可以确定为债务人及债权人。债务人自身申请破产需提供的材料范围应当大于债权人申请破产的材料范围,除提供企业破产申请所需提供的材料外,应明确商自然人提供其个人征信报告、名下所有不动产登记信息、婚姻状况及配偶财产情况等材料。

其五,受理条件的明确。除了形式审查外,对是否受理商自然人申请破产需要明确其是否符合资不抵债的实质条件。需要申请人提供商自然人的资产负债情况说明,列举债务人的负债详情及资产详情,以此说明债务人资产不足以清偿到期债务,达到资不抵债的程度。同样,为了防止滥用破产制度规避债务,如由债务人申请破产的,还需要提供其已经完成了与债权人庭外商议的过程和结果的证明文件。

3.商自然人破产的管理人制度

企业破产由法院指定管理人,管理人履行法律规定的职责并获得相应的报酬。对于破产企业的管理报酬,大多按照实现一般债权的清偿比例予以确定。对于破产企业来说,其申请破产多因资金链断裂,或经营环境发生变化,或者经营管理不善,但都有一些现有资产或应收账款等债权,特别是针对一些房地产开发企业,其资产多为土地或房屋等不动产,随着其价值的升高,债务人资不抵债情况有可能得以缓解甚至发生逆转,则管理人的报酬极有可能实现。而对于商自然人来说,需要申请破产的时候基本无可供支配的财产了,否则完全可以自行变卖以清偿债务。故针对商自然人的破产,如采取与企业破产同样的管理人制度,与实际不符,且效果可能不佳。商自然人对个人财产的掌控程度远大于企业法人,管理人无法确定其是否掌握了商自然人的所有财产信息,且后期如需要商自然人随时申报其财产状况,对于管理人来说,对此予以确认的工作量也巨大。在这样的情形下,如管理人的报酬尚无法获得,则该制度的设置缺乏可行性。

《改革方案》进一步提出,应当在总结完善司法与行政协调机制实践经验的基础上,明确政府部门承担破产管理人的监督管理职责,但未明确指出自然人破产是否适用与企业破产同样的管理人制度。结合我国实际及上文分析,如适用同样的管理人制度,可能导致大量商自然人破产效果不佳。笔者建议加大行政机关的监督管理职责,借鉴我国香港地区的做法,设立专门的政府部门负责对自然人破产的过程进行监督管理,承担属于企业破产管理人的职责,如审查其资产负债情况、核实其对外债务、清理其所有财产、制定财产分配方案、对债务人的财产申报进行确认、协调司法机关最终对破产程序的进展进行确认等,以官方的管理人身份来解决自然人破产管理报酬不足的内动力缺失问题。

4.商自然人的破产财产制度

何为商自然人的破产财产,其范围如何确定,均关系到债务人及债权人的各项权利。企业法人的破产财产是指,破产申请受理时属于债务人的全部财产,以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产。商自然人破产财产亦应当包含其中请破产时拥有的所有财产及在破产终结前获得的财产。与企业破产时的破产财产不同的是,企业破产,如为破产清算,其最终民事主体资格将会消灭;但作为商自然人来说,其仍然具有民事主体资格,破产财产不应当包括其维持生活必须所应当支付的费用及占有的资源,并且也不应当包括其为了继续工作(除去某些特殊行业)而必需的工具及设备。因此,界定商自然人破产财产的范围,应当根据当地的经济水平留足维持生活工作必需的物资。

确立破产财产的范围,也应当同时确定破产财产的分配制度。参照企业破产财产分配方案,可以设立同样的债权人小组,按照优先顺序进行财产分配。

5.商自然人破产的免责制度

商自然人在破产申请受理后,由法院出具受理裁定书。自此,其除去生活工作必需的物资外,所有财产均属于破产财产,用于按照一定的方案清偿债务,直至破产程序终结。也就是说,从商自然人的主体身份来看,其破产程序不同于企业破产的重整亦或清算程序,应当采取给予商自然人一定的破产期间,在此期间内限制其消费或者其他民事行为,例如从事某些职业或者经商,直至该期间结束。破产期间结束后,对于尚未得以清偿的债务,由管理人提出方案,经法院裁定通过后作出全部或者部分免除的决定,即为许可免责方式。

免责制度的实施目的之一是鼓励商自然人在以后的生活中能够抛开债务包袱,轻装上阵继续生活及工作。但是,对于某些债务,应当排除在免责制度以外,例如因违法犯罪行为导致的赔偿或者罚款,不能因为破产程序终结而免责。除此以外,笔者认为,为防止债务人在破产期间消极怠工以等待破产程序终结后免责,应对破产期间债务人清偿债务的比例与免责比例进行挂钩设定,以期鼓励真正努力清偿债务而未能全部清偿的破产商自然人。

6.破产期间的限制措施

破产对商自然人来说,不仅仅代表破产期间的财产除去必需品外均属于破产财产,用于清偿债务,也不仅仅意味着破产程序终结后商自然人可以免除部分或全部债务,还意味着在破产期间甚至在破产终结后受到的所有限制与约束。

从破产期间的、消费限制来看,破产期间,由于除去生活工作必需品外,所有财产均属于破产财产,应当用于清偿债务,故对破产债务人来说,如何确定生活必需品即需要予以界定。笔者建议从两方面予以界定:一是根据当地经济水平确定最低生活标准所需的资金;二是控制其消费工具以便于对其消费方式予以管控,例如,限制其消费工具为刷卡消费,单笔消费金额超过一定数额即自动连接管理人,由管理人确认同意与否。除去消费限制,破产期间,对债务人的身份应当进行限制,即对其工作领域进行限制,禁止从事对信用有严格要求的工作,例如证券行业、银行业、法律、教育等行业,此又称为个人破产的失权。

破产程序终结后,对于部分积极清偿债务的商自然人,应当恢复其从事部分行业工作的权利,即设立复权制度。

7.财产申报制度

破产期间如何掌握债务人的财产情况,是实施商自然人破产制度的关键点。确立破产财产主动申报与管理人依法查控相结合的制度,有利于维护债权人的合法权益。首先,债务人对其取得的任何财产应当按期主动申报,对于现金或者实物应当主动交回,对于其他转账内财产应当主动转回破产财产专用账户;其次,应当赋予管理人主动查控权限,其有权随时查控债务人名下的动产与不动产,相关机构应当予以配合。

设立制度即应当同时制定违反后的惩戒措施。对于违反财产申报制度的商自然人,应当确立违反一定次数后终结破产程序,将管理人已经掌握的破产财产用于分配。终结后对其债务不予免责,破产期间的诉讼时效中断,对债权人来说有权随时追诉该债务人。

(二)商自然人破产程序规划

企业破产首先由债务人或者债权人进行申请,法院审核后作出受理或者不予受理的裁定,如裁定受理后,由法院指定管理人。同时,确定债务人是否继续经营,管理人接管债务人的经营、财务资料、印鉴,并开始启动债权申报、确认债权、召开债权人大会、根据重整或者清算进行相应的重整方案制定(债务人自行经营也可由其自行制定)或者财产分配方案制定,最终开会通过后提交法院裁定。

商自然人破产,可以参照上述程序,但是也有不同之处:其一,商自然人破产申请,如为债务人自身申请,应当优先进行庭外债务清理程序,即由债务人提供证据证明其已经在申请破产前与债权人进行过债务的整理协议,但未达成一致。德国在自然人破产程序中即设立了相应的法庭外清偿和解程序。[5]

其二,商自然人申请破产,优先适用简易程序。目前,德国破产法规定,个人破产仅适用简易程序。鉴于我国目前的实际情况,笔者建议优先适用简易程序,如符合一定条件的,例如数额巨大、案情复杂的,可以转为普通程序。

其三,商自然人破产的审理程序。商自然人破产可以适用与企业破产类似的审理程序。

(三)商自然人破产的配套措施

一项立法的完成及实施,需要多类配套措施并行。对于在我国从无到有的商自然人破产制度来说,其必要性已经得到学者的认同和政策的肯定,其可行性需要配套措施来支撑。基于商自然人与其自有财产之前的紧密程度、转移财产的便捷性、获得财产的途径多样性、如宣布商自然人破产后其生活保障的必需性等原因,在探讨商自然人破产制度的同时,不能忽略应当配套以下措施:

1.完善联动的个人征信体系

目前,我国的个人征信系统由人民银行负责管理,已经建立了相对完善的自然人信用档案,能够提供个人信用报告。执行信息系统也在2007年建立,实现了其与人民银行的个人信用信息数据、工商登记数据、车辆管理部门信息数据的部分联动共享。需要完善的是,在自然人破产制度设立后,应当由管理人享有对个人信用信息系统、工商登记数据、车辆管理部门数据、不动产登记数据等所有涉及破产债务人财产及身份信息数据的统一大平台的入口。

2.创新商业保险的新险种

在商自然人申请破产后,鉴于对其实行免责制度,无论是全部抑或部分免责,终归对债权人的债权来说有一定的损害。虽然债权人在交易中应当承担一定的风险,但是,由于破产期间过后免除的债务不会因为任何原因恢复,债权人的利益损害没有救济的可能,笔者建议在实施商自然人破产制度的同时积极创新商业保险的新险种。例如,为商自然人从事的商事活动设置破产责任险,该保险的赔偿金用于在破产期间结束后平均赔偿所有债权人,或者定向赔偿债权人。

3.设立统一监管账户

商自然人在破产期问应当及时申报所获得的财产,且各项消费均受到限制,因此,开立统一监管账户即为必需。该账户由破产商自然人与管理人共同监管,商自然人的财产收入进入该账户,各项消费也限制在该账户内,如发生超过限额的消费,管理人能够及时知悉,便于管理人及时监管破产财产,也便于落实财产申报制度以及维护债权人的合法权益。

4.建立专门的机构为商自然人在破产期间提供工作推介商自然人在破产期间,由于受到限制,失去了从事一些经营工作的权利,如果无法找到其他工作,不仅不利于其清偿债权,也不利于其事后继续复权。笔者建议设立专门的机构,为破产期间无法找到合适工作的商自然人提供工作推介及业务培训。

(四)商自然人破产制度需厘清的几个问题

否定商自然人破产的学者们多从债权人角度思考,债权人的合法债权如何得以实现?债务人会否利用破产逃避债务?这样的考虑不无道理,除此之外,还有如下问题应当予以厘清,并通过相应的司法解释予以确定,以使商自然人破产制度在实际施行过程中有法可依:

1.夫妻共同破产。商自然人为个人,如已婚则其财产大多为夫妻共同财产,如债务为夫妻共同债务或者一方为另一方承担连带保证责任,发生资不抵债情形,应当夫妻双方共同破产。如个人申请破产,其无法偿还的债务为个人债务,且其个人独有财产及夫妻共同财产中由其享有的份额之和不能偿还该个人债务,由该个人单独破产。

2.农村承包经营户不益作为破产主体。[6]农村承包经营户财产收入来源的基础,主要是土地承包经营权和宅基地使用权,以及相应的农业、畜牧业生产收入,权利和相应农副产品的变现过程受到诸多限制,且无相关的准确评估标准。由此,如将农村承包经营户纳入破产主体,则破产期间可能债务人无法增加破产财产,不利于债权人的权益得到保护,管理人也无法监管其申报财产。

三、制定涵盖所有市场主体的破产法

2019年6月,最高人民法院召开《人民法院执行工作纲要(2019-2023)》新闻发布会,提出了“开展与个人破产制度相当功能的试点工作,为建立个人破产制度打下实践基础”。随后,《改革方案》出台,明确提出分步推进建立自然人破产制度。同年8月,浙江省温州市瓯海区人民法院发布了一则公告,首次推行自然人破产制度。浙江省平阳县人民法院也于同年8月22日发布了一则个人债务集中清理公告,试点推行自然人破产制度。

上述两个地方法院的试点案件,均是依据《改革方案》的规定,分步推进自然人破产制度的举措,其受理的自然人破产案件均涉及为企业破产承担连带责任担保债务问题,与本文所述的自然人破产并非完全一致。笔者在探讨自然人破产问题的制度设计及实施机制构建时,分步是指按照从商自然人破产到一般自然人破产的步骤,制定统一的涵盖所有市场主体的破产法,最终实现所有主体进入市场和退出市场均有法可依。

一般自然人破产的制度设定方面,除去在审核是否符合破产申请受理条件时,不参照商自然人的债务种类占比条件外,大体与商自然人破产制度相当。其具体的制度和配套措施,有待商自然人破产制度运行得到检验后,方可进行详细的设计与构建。

【注释】

作者单位:西南政法大学

[1]刘冰:“《民法总则》视角下破产法的革新”,载《法商研究》2018年第5期。

[2]曹兴权:“雾里看花:自然人破产之争”,载《河北法学》2006年第4期。

[3]赵万一:“我国市场要素型破产法的立法目标及其制度构造”,载《浙江工商大学学报》2018年第6期。

[4]代策:“个人破产制度的构建——以中国香港个人破产制度为例”,载《中国经济报告》2018年第9期。

[5]李戈、林洋:“大陆法系的个人破产制度”,载2019年9月13日《人民法院报》。

[6]赵万一、高达:“论我国个人破产制度的构建”,载《法商研究》2014年第3期。

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