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“执转破”常态化实施路径优化研究

  • 期刊名称: 《法律适用》
  • 作者: 陈唤忠
  • 分类: 破产法
  • 中文关键词: 执转破 机制 常态 完善
  • 期刊年份: 2020
  • 期号: 3
  • 页码: 133
  • 摘要:

    当前“执转破”价值功能并未持续发挥,申请移送难、破产受理难仍然制约其常态实施。本文从坚持破产原因判断,重申破产审查标准,厘清“执转破”价值功能;以调整审级管辖和“立转破”为重点,源头治理,程序前移,畅通拓展“执转破”启动移送审查审理程序;以加强“执转破”专业队伍建设,探索依职权启动“执转破”制度,试点实践个人破产制度等维度,提出建立与完善“执转破”常态化机制的相关建议。

执行案件移送破产审查(以下简称“执转破”)是人民法院为适应经济新常态,破解“执行难”,在司法工作机制上的创新应用。近年来,在最高人民法院的积极推动下,“执转破”取得了较大发展,但“执转破”工作启动难、受理难并未整体彻底解决。根据《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见一人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》(以下简称《五五改革纲要》)《最高人民法院关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见一人民法院执行工作纲要(2019-2023)》(以下简称《五年执行纲要》)的要求,须从司法实践中发现的问题着手,探寻破解“执转破”启动难、审理难之策,优化“执转破”常态化实施路径。



一、坚持破产审查标准,正确认识“执转破”价值功能



所谓常态化,是指事物发展处于持续性、稳定性、有效性的正常状态。“执转破”常态化机制,是指“执转破”案件的移送审查受理不因人、因事、因地而变,[1]符合司法规律和市场经济规律,具有恒定性、持续性及稳定性,在执行环节清出被执行人为市场主体的长效机制。2015年2月,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民诉法司法解释》)第513条至第516条规定的出台,正式确立了“执转破”制度。2017年2月,最高人民法院出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》(以下简称《指导意见》),就“执转破”的适用条件、管辖、移送接收程序等进行了规定,随后召开全国法院破产审判工作推进会,制定《全国法院破产审判工作会议纪要》。然而,“执转破”伴随着3年“基本解决执行难”推进至今,除少数如广东深圳、江浙经济发达地区运行较好外,诸多地区申请移送难、破产受理难仍然存在,主要表现在进展不稳定、地区不平衡、效果不理想,[2]“执转破”功能价值未能全面持续发挥。究其原因,笔者认为,既有认识问题,亦有一些常态化之体制性、机制性问题尚未有效解决的问题。



针对“执转破”的认识问题。据笔者了解,目前一些法院运用行政命令手段,运动式推进“执转破”,将执行案件移送破产审查作为硬性指标,分配给执行法官作为短期突击性工作任务来完成,导致一些执行法官未能厘清破产法的价值功能,存在模糊认识。有的认为,“执转破”是当事人利用破产程序阻却强制执行程序的手段,目的是为了逃债,应当首先规制“滥用”,而不是积极推进实施。有的法院法官仅停留在无财产可供执行的审查标准上推动“执转破”,借以消化执行积案,提升执行到位率和执结率。甚至个别法院利用《指导意见》规定的移送决定或受理裁定通知送达时间差,阻却中止执行或拖延财产移交,实现所谓的个案强制执行效率效果最大化。鉴于此,须要在司法实务中进一步厘清“执转破”的重要性与必要性。“执转破”最终目的是“破”,不仅要从执行程序向破产程序转换,更要从强制执行审查标准向破产审查标准转换,防止利用强制执行功能消解破产功能作用发挥。《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)第2条规定,破产受理审查标准是企业是否具备破产原因,即企业法人能否清偿到期债务,或者因资产是否足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力可能。亦就是说,无论被执行人企业法人财产多少或者有无,只要具备上述破产原因,都应当从强制执行程序转人破产程序处理,否则将不利于彻底解决执行难,不利于优化营商环境,不利于深化供给侧结构性改革,不利于建立我国现代化经济体系。



同时值得关注的是,司法实务集中反映“执转破”案件移送不及时,财产移交梗阻问题,有专家建议完善《指导意见》,将《指导意见》第8条[3]修改为:“执行法院作出(原文“收到”)“执转破”决定通知、受理破产裁定后,应中止执行程序、向受理破产法院移交财产。”将《指导意见》第17条修改为:“执行法院在作出(原文“收到”)受理破产裁定时,已通过拍卖程序处置且成交裁定已送达买受人的拍卖财产,通过以物抵债偿还债务且抵债裁定已送达债权人的抵债财产,已完成转账、汇款、现金交付的执行款,因财产所有权已发生变动,不属于被执行人的财产,不再移交。”对执行法院作出决定、裁定后,收到决定、裁定前已经执行的债务人财产,应当通过“执行回转”程序依法予以追回。对此,2019年11月,《全国法院民商事审判工作会议纪要》第109条[4]作出了积极回应。



针对“执转破”存在的体制机制性障碍问题。2019年最高人民法院相继发布了《五五改革纲要》《五年执行纲要》,特别是2019年7月16日中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过,由国家发改委、最高人民法院等13个单位发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》(以下简称《市场主体退出改革方案》),7月14日中央全面依法治国委员会审议通过,由中央政法委发布的《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》,赋予了人民法院新任务、新使命,加快了包括破产清退与救治市场主体的进程。目前有的待通过立法逐步得以完善,有的尚在探索实践之中,亟待建立完善。(表1)




┌─────────────┬─────────────────┬────────────┐
  │法律政策依据       │“执转破”常态机制主要内容    │构建情况        │
  ├─────────────┼─────────────────┼────────────┤
  │1. 2018年3月,《全国法院破│建立执行与破产信息交流与共享机制,│已建立全国破产重整和执行│
  │产审判工作会议纪要》第41 │优化审执资源配置         │办案平台,在对接完善中。│
  │条至第44条        ├─────────────────┼────────────┤
  │2. 2019年2月,最高人民法 │建立“执转破”简易审查审理机制,快│江苏、浙江、重庆等地已制│
  │院《五五改革纲要》第46条 │速审理无财产可破案件       │定并有成功实践经验,待立│
  │3. 2019年6月,最高人民法院│                 │法完善。        │
  │《五年执行纲要》第10条  ├─────────────────┼────────────┤
  │4. 2019年7月,中央深改  │建立清出僵尸企业专项基金,探索多渠│国家发改委、财政部在研究│
  │委、最高法院等印发《市场 │道筹措破产费用          │制定中。        │
  │主体退出改革方案》第4条  ├─────────────────┼────────────┤
  │(一)(二)项      │完善办理“执转破”案件和审理破产案│未统一建立,各地探索实 │
  │5. 2019年7月,中央法治委 │件考评惩戒机制,调动审执法官积极性│践中。         │
  │通过,由中央政法委印发《关├─────────────────┼────────────┤
  │于加强综合治理从源头切实解│完善当事人申请或同意“执转破”的激│未统一建立,各地探索实 │
  │决执行难问题的意见》第4条 │励和约束机制(包括法院依职权移送机│践中。         │
  │(二)项         │制和激励约束企业高管等责任主体申请│            │
  │6. 2019年11月,《全国法院 │破产机制)            │            │
  │民商事审判工作会议纪要》 ├─────────────────┼────────────┤
  │             │分步试点推进建立个人破产制度,全面│国家发改委、最高人民法院│
  │             │清出市场彻底解决执行难      │等探索实践中。     │
  └─────────────┴─────────────────┴────────────┘

表1“执转破”常态化机制构建清单



二、以调整审级管辖和“立转破”为重点,源头畅通拓展“执转破”程序



破产程序冗长导致破产案件审理效率低,单位时间内案件办理数量少,制约了“执转破”的适用。建立破产案件繁简分流机制是应对当事人不同诉求的程序,优化司法资源配置、节约司法成本的最佳路径。《全国法院破产审判工作会议纪要》明确提出要建立破产案件审理的繁简分流机制,目前多数法院多是从“执转破”审查程序、破产案件审理程序上进行简化、优化。笔者认为,“执转破”进行案件源头分流更为必要,建议从移送审查指定审理管辖分流、移送审查程序前移即“立转破”上探索实践,推动立法完善“执转破”机制。



(一)调整审级管辖方面



移送审查指定审理管辖分流包括以破申字号立案的执行案件移送破产审查受理和以破字号立案的破产案件审理两个方面。《指导意见》第3条规定,执行案件移送破产审查,以中级法院管辖为原则,基层法院管辖为例外。中级法院经高级法院批准,也可以将案件交由具备审理条件的基层法院审理。目前“执转破”的管辖模式有3种:一种是深圳模式,即由中级法院集中审查集中审理。第二种是江浙模式,即主要以债务人企业注册地或者主要经营地所在基层法院审查审理为主。第三种试点模式,即以中级法院集中审查受理后,指定债务人企业注册地或者主要经营地所在基层法院审理为主。笔者以为,参照以上第二、三种相结合的“执转破”管辖模式,将启动“执转破”基层法院是否涉及跨本院辖区、是否涉及跨本中级法院辖区进行审查审理范围细化调整,更为符合省级以下中基层法院工作实际(图1)。



(二)“立转破”方面



现行经济纠纷解决的司法路径是:立案—审判—执行,如果债务人是企业法人,其财产不足以清偿债务,完整的司法救济路径应当是立案—审判—执行—破产。然而,走完所有的司法流程必然耗时耗力,法院也会耗费大量的司法资源。当前,“人少案多”已成为法院审执工作新常态,确有必要不断探索实践,以优化司法资源配置,减少当事人的诉累和成本。多数情况下,企业进入破产程序前,在法院已经有多起诉讼案件。立案人员在立案时、审判法官在审理中,可以通过信息化、智能化办案系统进行筛选识别,从立案审查和诉讼中的被告企业财产与负债情况判断是否符合破产原因(或条件)。江苏省启东市人民法院于2015年制定《关于诉讼程序与破产程序相衔接的若干意见(试行)》,[5]建立了“诉转破”(或称“审转破”)制度。“审转破”是对“执转破”移送审查程序前移的一大探索实践,得到了最高人民法院认同。笔者认为,须要通过立法予以完善,并且可以从诉源治理角度思考,从破产案件移送审查程序进行繁简分流,结合建立多元化纠纷解决机制着手,借《企业破产法》修改之机,建立“立转破”机制。即将破产筛选识别、征询、申请、移送、审查、受理等“执转破”程序前移至立案环节,与立案起诉、登记、导诉、受理实现有效对接,在登记立案系统中链接关联案件智能检索、执行案件“点对点”“总对总”财产查控系统,结合传统诉前证据保全制度和财产保全制度,进行破产原因筛选识别,融人诉讼服务中心一体化构建,实现执行案件移送破产审查受理程序转换功能前移,另辟当事人权利实现通道(图2)。



三、强基固本,提升破产审判专业化程度



目前,一些法院的法官对破解“执转破”所遇掣肘观点不一。有观点认为,对外府院联动属于破产事权范围,不是法官的审判职责范围,应由管理人负责;另有观点认为,需要立法或司法解释层面细化“执转破”识别、征询、申请、移送、审查程序;还有观点认为,如前述,应当规制程序滥用,有的执行法官还存在过于担忧出现“执转破”逃债的责任承担问题。多数观点认为,当前乃至今后相当一段时期,破产审判法治化、专业化的重点在于提升破产法官处理破产审理的综合能力。对破产程序内,体现在涉及多个部门法,对法官法律专业素养要求高;对破产程序外,破产案件存在涉众性不同利益的平衡与调整,考量法官化解矛盾风险的能力和突发事件的处置能力,以及需要与政府相关部门、各方当事人、破产管理人等的沟通协调能力,对法官综合协调能力要求高,因此破产审判法官的审判能力不能仅限于法律适用能力,而是综合素能的集中展现。原最高人民法院杜万华专委曾指出:“破产审理是办事与办案相结合、开庭与开会相结合、裁判与谈判相结合。”进一步证明了破产法官应当具备的综合素能。建议:



(一)加强破产审判团队专业化建设



应当持续加强对破产审执法官的破产专业知识培训,提高“执转破”审查审理综合能力,彻底扭转审执法官的认识偏差,准确理解破产法的立法精神和意义,正确把握破产法的价值功能作用。应当调配优秀法官,组建专业化的“执转破”审查审理团队。按照最高人民法院要求,结合机构改革,中级法院原则上应当组建破产审判庭,破产案件数量多的基层法院一般应组建破产审判专业团队或破产审判合议庭。除审查审理简单案件适用独任制外,“执转破”审查审理专业团队宜以“1 +1 +N”模式[6]组建(1名审判法官加1名执行法官加多名法官助理及书记员),“执转破”审查审理合议庭宜以“3+2”模式[7]组建(3名审执法官加2名专业陪审员)。有条件的基层法院可成立专门的破产审判庭,负责“执转破”案件的筛选识别、征询告知、申请移送、审查受理,建设一批有情怀、懂专业、敢担当、守底线的破产审执专业队伍。



(二)建立单独统一的考核惩戒机制



法院一些审理破产案件积极性不高的重要原因是尚未建立全国法院统一的“执转破”考核评估惩戒体系。由于现行审判工作质效评估体系9个约束性指标中涉及的质量效率效果指标未能客观反映办理破产审判案件的特殊性。执行工作质效评估体系共涉及33个指标,其中执行质效18个指标,执行综合管理指标15个,包括“基本解决执行难”41个90% 、 1个80%核心指标,[8]但目前上述指标未将“执转破”工作质效进行统一考核评估。为此建议:



1.完善统一结案标准。2019年2月,最高人民法院下发《关于强制清算与破产审判案件单独考核的通知》后,具体落实到省级以下法院实施效果参差不齐,一些法院并没有细化到位,实践中,下级法院很难把“执转破”纳人到最高人民法院统一的法院考核评估体系之中,形成科学合理、运转有效的统一质效评估体系。因此,需要最高人民法院统一调整与“执转破”相冲突的审执质效评估指标,建议将“执转破”案件执行中止、执行终本、执行终结案件不计人执行案件质效评估指标之中,单独设立考核评估指标;或者归人破产审判类作为衍生案件一并考核评估。其理由是,执行程序与破产程序制度不同,执行程序无法左右破产程序,“执转破”涉及的执行案件结案方式依附于破产程序结果,设置考核评估带有不确定性,将有财产可供执行案件在法定期限内执结率、执行信访案件化解率、实际执结率和长期未结执行案件清理考核指标纳人执行程序解决本身就是不科学的,不符合执行程序运行规律和特点。



2.科学评估“执转破”法官工作量。执行法官移送破产审查的工作量,建议由最高人民法院统一制定“执转破”工作量标准,更为符合质效评估的结果运用,即移送1件“执转破”案件至少折算0. 5件执行实施类案件,“执转破”被裁定受理的,折算案件量应加倍按1件计算。对于一些标的巨大、涉众人数多、跨省级移送的重大疑难复杂案件,作为特别案件授权省级法院考核评估。



“执转破”审判法官的审理工作量,应当充分考量破产案件审理程序繁复、审理工作量大、审理周期较长等特例,建议采用分段折算的方式进行计算,并根据债权人数、破产财产价值在每个程序折算阶段进行案件数量加成(图3)。



3.建立严格惩戒机制和异议救济制度。针对个别执行法院利用执转破“时间差”阻却中止执行的问题,确有必要建立相应的惩戒机制,前述2019年11月《全国法院民商事审判工作会议纪要》第109条作出了要求。司法实践中有两种观点,一种观点认为应当从主观上区分执行法官系“善意执行”或“恶意执行”;另一种观点认为应当从客观上区分执行行为是否具有正当理由。实践中,多数倾向采纳前一种观点进行惩戒追责与异议救济区分,即区分执行法官主观上是否“善意执行”,分别建立惩戒机制和异议救济机制,即针对执行法官明知已有法院作出移送破产决定或受理破产裁定,仍故意借口未收到移送破产决定通知或受理破产裁定,继续适用执行措施,并造成债务人企业财产重大损失的“恶意执行”,应将责任人员移送监察机关进行纪律处理,并由相关法院依职权进行执行回转。针对“善意执行”,则由相关利害关系人提出执行异议,通过执行异议程序救济权利。



四、探索实践,分步试点推动职权移送破产与个人破产立法



(一)探索依职权启动“执转破”制度



现有“执转破”制度是当事人申请主义,由债务人、债权人及利害关系人作为申请破产的主体,囿于我国现行破产法在破产主体启动申请规定上存在不足,建议借鉴域外立法经验结合司法实践,以当事人申请为原则,法院依职权启动为例外,制定当事人恶意规避申请的约束机制,完善现行破产法的规定,允许在全国人大或最高人民法院授权的地区进行探索试点。试点的案件范围以符合破产条件,债权人、债务人恶意拒绝申请的执行案件或者债权人、债务人均下落不明的破产案件。



(二)试点推动建立个人破产制度



“执转破”的运行效果不理想,在于现行破产法仅针对企业法人组织,无法化解执行程序中近40%的被执行人主体为企业生产经营担保的自然人,合伙企业,个体工商户等非法人经营性组织以及消费性借贷自然人无财产执行不能案件,不能完全实现执行程序中所有市场主体全部出清。因此,最高人民法院在2019年《五年执行纲要》明确了在一些中基层法院推行个人破产试点,最终推动立法完善。浙江省台州市中级人民法院作为个人破产试点法院,出台了全国首个专门针对个人债务清理的工作规程。[9]建议在借鉴域外立法技巧基础上,结合台州中院的试点经验,个人破产制度试点探索实践应当明确一个基本原则,即债务自然人诚实而不幸原则;确定三类自然人破产对象,即个人为企业经营作担保,合伙企业、个体工商户等非法人经营性组织,消费性借贷自然人(在校大学生、社会创新创业人员、脱贫返贫人员);限定财产豁免范围及上限,即自然人本人及其承担赡养抚养义务家庭成员基本生活费用和主要生产工具等特定财产;建立债务履行豁免期限,即以1 -3年为宜。在豁免期届满后,再审查是否从个人破产状态恢复到执行程序,或者以豁免期届满而结束个人破产豁免债务程序。



结语



建立、完善“执转破”常态化机制既涉及执行程序,又涉及实体审查审理程序,其不仅是简单的破产法律问题,更是复杂的综合法律问题。“执转破”常态化实施不能局限于法律程序的衔接,更应当遵循市场主体救治与清退的经济规律,以市场为导向做到应转必转、当破必破、该救则救。中国的法官应不断探索实践,推动立法完善,为服务经济高质量发展提供坚定有力的司法保障。



【注释】

*陈唤忠,法律硕士,中国人民大学破产法研究中心研究员,重庆市第五中级人民法院执行局实施处副处长。

[1]刘贵祥:2019年6月15日在第十届中国破产论坛上的主旨演讲。

[2]同注[1]。

[3]《指导意见》第8条规定:“执行法院作出移送决定后,应当书面通知所有已知执行法院,执行法院均应中止对被执行人的执行程序。”

[4]《全国法院民商事审判工作会议纪要》第109条规定:“要切实落实破产案件受理后相关保全措施应予解除、相关执行措施应当中止、债务人财产应当及时交付管理人等规定,充分运用信息技术手段,通过信息共享与整合,维护债务人财产的完整性。”

[5]《关于诉讼程序与破产程序相衔接的若于意见(试行)》由江苏省启东市人民法院于2016年4月20日出台,全文共28条,主要包括诉讼程序中具备破产原因的企业转人程序的基本原则、工作机制、适用主体、破产预申请、暂缓清偿、依职权移送等内容。

[6]“1 +1 +N”模式:1名审判法官加1名执行法官加多名法官助理及书记员。

[7]“3 +2”模式:3名审执法官加2名专业陪审员。

[8]即90%以上有财产可供执行案件在法定期限内执结,90%以上无财产可供执行案件终结本次执行程序符合规范要求,90%以上执行信访案件得到化解或办结,全国90%以上法院达标,近3年执行案件整体执结率超过80%。

[9]2019年5月8日,浙江省台州市中级人民法院出台《执行程序转个人债务程序审理规程(暂行)》,主要包括适用条件、执转衔接程序、管理人职责、债务清理方式等内容。

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