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再论行政诉讼第三人

  如何确定行政诉讼第三人,在审判实践中是一个有争论的问题。本文拟从行政诉讼第三人的确定及其法律地位略谈管见,以推动对行政诉讼第三人问题的进一步研究。
  对于如何理解行政诉讼法第二十七条规定的“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼”,一种意见认为,所谓“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”,是指与被告行政机关具有行政诉讼法上的利害关系,即行政法律关系,否则,就不能作为第三人。也就是说,第三人的存在是以他与被告之间有行政实体法上的利害关系为前提的。例如:治安行政案件中,如果是被侵害人依法起诉的,被处罚人可以作为第三人,因为他与提起诉讼的具体行政行为有行政法上的利害关系,即与被告公安机关有行政法律关系;反之,如果是被处罚人起诉的,被侵害人则不能作为第三人参加诉讼,因为被侵害人与被告公安机关之间没有行政法律关系。
  这种意见把行政诉讼第三人的范围界定得过窄了。因为,从审判实践来看,按这种意见来界定第三人,就只有治安行政案件、权属争议行政案件等才存在这样的第三人。按照行政诉讼法对原告资格的规定,一般行政诉讼案件中能够作为原告的只能是行政管理的相对人,即是行政法律关系中被管理的一方。因此,行政机关依法行使职权做出具体行政行为时,与有关公民、法人或其他组织形成了行政法律关系(即行政法上的利害关系),当有关公民、法人或其他组织(即利害关系人)不服这种具体行政行为时,应当以自己的名义,以原告的资格向法院起诉。从目前的有关法律规定来看,与行政机关没有行政法律关系而能够作为原告的,只有治安行政案件中的受害人,和可以主张权利而有关行政机关未予确认或保护的人。因而,只有这两类行政案件才存在着与被告行政机关有行政法律关系的相对人作为第三人参加诉讼的可能性。其他绝大多数行政案件中,与被告行政机关存在行政法律关系的相对人(或称利害关系人),都是做为原告出现的。如果相对人是两人以上,只有部分人起诉的,其他的人也只能被追加为共同原告,或推定其放弃了起诉权,而不能作为第三人参加诉讼。由此可见,如果按照这种意见来确定第三人的范围,行政诉讼中的第三人就很少了。这既不符合行政审判的实际情况,也不利于人民法院查清有关事实真相,正确、合法地解决行政争议,从而也不能够有效地保护行政管理活动中第三人的合法权益。
  第二种意见认为,所谓“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”,是指既与具体行政行为有利害关系,也包括与行政诉讼的结果有利害关系。这种意见实际上是按照民事诉讼中的第三人来理解行政诉讼中的第三人。
  这种意见把行政诉讼第三人的范围界定的太宽了。因为,按照民事诉讼中的第三人来理解行政诉讼中的第三人,将使行政案件复杂化,在行政诉讼中要解决一些因此而产生的民事诉讼问题。这样,就使行政诉讼只对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查的宗旨难以实现。
  笔者认为,所谓“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”,是指同原告受到处理的具体行政行为有利害关系,即行政诉讼第三人是指与原告受到处理的具体行政行为有关的公民、法人或者其他组织(包括行政机关)。这样既可以把第三人限制在行政关系主体的范围之内,又可以避免把第三人的范围限定得太窄而影响行政诉讼的正常进行。根据这种理解,行政诉讼中的第三人由于同原告受到处分的具体行政行为有利害关系,从而与被告的行政机关之间存在着或可能存在着行政法律关系,也可能与原告之间存在着行政法律关系或其他法律关系,因而与提起诉讼的具体行政行为有着利害关系。他们参加诉讼,可以帮助人民法院查清案情,彻底解决与该案相关联的问题,并可以切实保障第三人的合法权益,减少不必要的行政诉讼。
  此外,行政诉讼第三人是指与原告受到处理的具体行政行为有关的公民、法人或者其他组织,这就把那些仅同原告存在着民事法律关系,因而诉讼结果会影响其民事权益的人从第三人中排除出去。例如,某药品行政管理机关吊销了某制药厂的药品生产许可证,该制药厂不服向人民法院提起诉讼。在这个行政诉讼中,尽管诉讼结果会影响到同该制药厂有购销合同关系的某医药商店的权益,但医药商店不能做为第三人参加行政诉讼。因为,医药商店与该制药厂受处罚的行政行为无利害关系,因而同该制药厂提起诉讼的具体行政行为也没有利害关系。
  根据我对确定行政诉讼第三人范围的理解,第三人主要包括以下几种情况:
  第一,治安行政案件中的受处罚人或者被侵害人。治安行政案件是一种比较特殊的案件,其特殊性表现在受处罚人和被侵害人如果对公安机关的治安处罚裁决不服,都可以依法向法院提起诉讼。由于在治安行政案件中,行政处罚的内容与受处罚人和被侵害人的权益密切相关,因此,无论哪一方不服治安处罚裁决向法院提起诉讼,另一方就可以以利害关系人的身份作为第三人参加诉讼,以维护自己的合法权益。在这类案件中,如果被侵害人作为第三人,他就与被告公安机关没有行政法律关系,但与原告受治安管理处罚的行为有法律关系。
  第二,确权行政案件中主张权利的人。在这类案件中,主张权利的人与被告行政机关之间存在着行政法律关系。当行政机关对权利归属纠纷进行裁决之后,如果一方不服向法院提起诉讼,经行政裁决已享有权利的另一方就面临失去该项权利的危险,因而他与提起诉讼的具体行政行为有利害关系,可以以第三人身份参加诉讼。例如,甲单位与乙单位因某块土地的所有权发生争议,某县政府根据土地管理法第十三条的规定,把这块土地的所有权确认给甲单位,乙单位不服,遂向人民法院提起诉讼,要求撤销县政府的确权决定。这样,甲单位就面临失去该土地所有权的危险,因此,它就可以作为第三人参加诉讼。再例如,甲乙两人因专利权归属发生争议,经专利局确认该项专利权为甲所有,乙不服提起诉讼,要求撤销专利局的确权决定。这时,甲就可以以利害关系人的身份,作为第三人参加诉讼。
  第三,因行政机关的损害赔偿决定而引起的案件中的致害人与被侵害人。这类案件也是比较特殊的。因为,如果被侵害人依法选择直接向法院起诉的途径来保护自己被侵害的权益,致害人就是被告。但如果被侵害人先向行政机关请求处理,则情况就发生了变化。根据有关法律的规定,致害人和被侵害人都有权就行政机关的处理决定向法院起诉,要求撤销或变更该处理决定。由于行政机关做出的损害赔偿决定与致害人和被侵害人的合法权益都密切相关,如果致害人认为要求赔偿的数额太多,或以行政机关滥用职权为由请求法院审查行政机关的赔偿处理决定,则被侵害人将面临失去或减少赔偿数额的可能;反之,被侵害人起诉要求加重赔偿,致害人的权益也将受到影响。因此,这类案件中无论哪一方起诉,另一方均可以以利害关系人的身份作为第三人参加诉讼。
  第四,与原告受到处理的具体行政行为有关的公民、法人或其他组织。例如,某食品商店从某食品厂进了一批饼干,在出售时却被食品卫生监督机关认定为违反食品卫生标准的食品,并给该商店以卫生行政处罚。该食品商店以这些饼干是从国营食品厂进的货,其产品符合卫生标准为由向法院起诉。人民法院在审理中认为,某食品厂参加诉讼,有利于查清饼干是否符合卫生标准等案情,于是通知某食品厂以第三人的身份参加诉讼。在此案中,某食品厂与原告受处罚的具体行政行为有利害关系,表现为如果某食品厂能够证明其生产的饼干是合乎卫生标准的,那么食品商店就会胜诉;反之,某食品商店就会败诉。再例如,县土地管理部门以某公民违章建房为由对其进行了处罚,该公民不服提起诉讼,认为该房修建时经过乡政府的批准,不是违章建房,要求撤销县土地管理部门的处罚决定。如果法院维持县土地管理部门的行政处罚,就意味着乡政府批准建房的行为是违法的。因此,乡政府与某公民受到处罚的建房行为有关,因而同提起诉讼的具体行政行为有利害关系,可以作为第三人参加诉讼。
  从以上四种情况看,行政诉讼第三人的范围,既不宜定得太窄,也不能搞得过宽,应当以是否能够帮助法院查明事实真相,保证办案质量,彻底解决与该案相关联的问题,保证法院合法、公正、合理地审理案件,切实保障第三人的合法权益等来理解和确定。
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