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“法剑”——减轻农民负担的可靠保证

  “农民不堪重负!要减轻农民负担!”这呼声不绝于耳,成了近两年我国改革开放中的社会“热点”、“难点”之一。
  党中央、国务院对此十分关心、重视,采取一系列措施,制定下达了一系列文件、规定,诸如国务院发布的《农民承担费用和劳务管理条例》(以下简称《条例》),中央办公厅、国务院办公厅《关于切实减轻农民负担的紧急通知》,等等。然而,过去曾出现的好的法规、政策由于缺乏好的贯彻办法而没有落到实处的教训,使不少农民对能否从根本上解决负担过重的问题仍,心存疑虑。
  正当上下努力探索的时候,一个名不见经传的小地方传来了运用合同这个简便易行的办法落实了《条例》的消息。
  这个地方就是山东省潍坊市寒亭区。在暑气逼人的93盛夏,我们来到这里。
  法官情系农民农民不稳天下难安
  依法签订合同,把减轻农民负担纳入法制化管理轨道。首先是寒亭区法院提出,经区委、区政府同意并在区委统一领导下在全区实行的。早在年初,法院就把“为减轻农民负担作出积极努力”摆上了年度工作日程,并专门组织力量,用半个多月的时间调查农民负担问题。通过调查了解到,1992年全区农民人均负担已达116元,占人均纯收入的12.2%,超出《条例》规定5%限额的一倍多。各种收费达27种、罚款达16种、集资摊派达28种。农民群众说:“二十多顶大盖帽,对着一顶破草帽。”“不缴就搬家产,缴晚了就罚款。”乡村干部心里也有委屈,他们说:“三天两头去催款,狗熟了,人生了。我们是老鼠钻风箱,两头受气。”
  这些深深地触动了全院干警。曾任区农委主任、乡镇党委书记的区法院院长于之存,听了农民的反映,心里就象被人重重地揪了一把:减轻农民负担不单纯是个经济问题,而且是一个政治问题,解决不好会影响农业和整个国民经济的发展,会影响农村乃至全国的政治稳定。农民不稳,天下难安!
  解决农民负担的根本出路在哪里?法院如何提供法律保障和服务?于院长在思索,全院干警也在思索。
  一位农民至交对坐在自家炕头上言称“请教”的于院长说:“老于,国务院《条例》规定得好,落实不好是因为缺乏保证执行的抓手。违反《条例》,加重农民负担的政府部门,处理自己难下手,刀刃砍不着刀背啊!”
  或许是这席话的启发,或许是依据法律裁判案件的职业习惯,于院长油然想到了“合同”这个具有法律效力的契约形式。“对!”他情不自禁地用右拳猛击了一下左掌。“中央自上而下地用《条例》规定不许加重农民负担,我们自下而上地运用合同保障《条例》实施。”
  这一想法拿到区农委商量,提交院党组讨论,向区委汇报,得到一致同意。区委书记李英文说:法院主动围绕减轻农民负担想办法、出主意,当参谋,和区委想到一起了。他要求法院和农委一起抓好试点,然后在全区推广。
  很快,全区运用合同形式,减轻农民负担的具体方案拿出来了,双杨店镇小河村试点取得成功后,很快在全区推广。
  依据《条例》签定合同合同保障《条例》落实
  国务院《条例》是国家的行政法规,按理讲应严格执行之。然而,由于缺乏落实《条例》行之有效的保证手段和监督制约机制,结果仍未跳出“上有政策下有对策”、“有法不依、执法不严、违法难究”的怪圈。
  寒亭这回走出了怪圈。根据《条例》的规定,他们把农民当年应承担的“三提、五统、两工”的具体数额,用合同形式予以确认,由乡镇政府(委托村委代理)、村委与农户在平等自愿的基础上签订“农民承担费用和劳务合同”。合同一经双方签字,就具有法律效力,任何一方违约,都要承担法律责任。对属于乡镇政府超出合同规定增加农民负担引起纠纷,农民诉到法院的,以行政案件收案处理;对农民到期不履行义务引起纠纷,村委会诉至法院的,以民事案件处理。
  这样,合同进农家,法律成为“护身符”,“三乱”有效地制止了,农民负担减下来了,《条例》真正落实了。全区农民负担由上年的116元减为49.16元,由占上年人均纯收入的12.2%降为4.3%,分别减负66.84元和降低7.9个百分点。
  我们用一周时间,走访了该区三镇四村10名乡镇干部、12名村干部、32名村民。在村民家里,他们都拿出了《农民承担费用和劳务合同书》。双杨店镇后小河村村民王义奎说:“今年签订了合同,俺每人拿55元,全家4口共220元,比去年少拿1100多元。”村民丁德林说:“今年俺比去年少拿600多元,合同上规定该拿的钱,收完夏粮,俺一次就缴清了。”
  张氏镇大辛庄村的村办企业效益较好,农民负担中的“三提”部分由村里承担了,农民只负担“五统”费,人均31.5元。徐英国等村民反映:“俺农民信奉‘种地纳粮,养马打差’,对该交的粮款没有意见。但这几年负担越减越多,越减越重,弄得俺没底了。今回合同这个办法好,俺该负担多少,合同上写得明明白白,谁也不敢乱来。”
  我们走访的12名村干部,大多参加过区里组织的依法减轻农民负担的宣讲培训。朱里镇西于渠二村村支书张福江告诉笔者:“区法院于院长讲得很清楚,这合同受法律保护。谁违反合同乱收费谁就是违法。村民不按合同交款也违法。谁愿意干违法的事啊。现在咱收费收得清楚,村民交钱交得明白,工作比过去好干了。”
  是的,农民负担过重,基层干部的日子也难过。据反映,过去上面压到该区的各种集资达标,有不少是搞形式主义,劳民伤财。以双杨店镇为例,上面搞一次大检查,一般要经过沿公路线的20多个村,要动员五六千人,仅劳务费就得3万多元,还要招待吃饭。归根结蒂,这些费用要摊派到农民头上。村民难以负担,村干部叫苦不迭,但又不能违抗。现在依法签订合同,有了法律制约,村干部觉得心里踏实了,再遇上这类事情,可以理直气壮地抵制。
  “法剑”显示威力威力在于治本
  寒亭区依法签订合同的办法,与以往相比较,在减轻农民负担问题上取得了突破性效果,关键在于这种办法具有了法律效力,特别是司法机关的介入,为合同履行提供了法律保证。这一做法从根本上制止了“三乱”,使农民负担费用和劳务管理完全符合了《条例》这个法规的要求。对这一做法,潍坊市委、市中级法院、省高级法院和最高法院的领导都非常关心、重视,先后分别组织工作组和联合调查组对这一做法进行考察论证,帮助总结经验。潍坊市委副书记刘峰岫同志靠上抓寒亭经验的总结和在全市的推广工作。潍坊市委通过寒亭做法,举一反三,决定全市农村工作要从贯彻《农业法》入手,进一步推广寒亭依法治理的经验,把整个农村工作都纳入法制化管理的轨道。潍坊中院专门召开全市基层法院院长会议,对寒亭法院为减轻农民负担所做的工作给予表扬。省高级法院宇培杲院长和最高法院任建新院长、高昌礼副院长对寒亭做法均予以充分肯定。正如高昌礼副院长所指出:“把减轻农民负担问题纳入法制的轨道,依法签订合同,依法执行合同,依法审理执行合同过程中的纠纷案件,这实际上就是给了农民一把保护正当权益的法制宝剑。这一法制宝剑,既明确了他们应尽的义务(上缴合理的提留等),又规定了他们应有的权利;谁侵犯了他们这个权利,他们应可以依照‘法剑’到法庭寻找公正、寻找保护。对政府来讲,也给他们一把法制宝剑,使他们依法收取提留,依法管理和使用提留,规范制约了他们的领导思想和领导行为。这实际上就是真正的依法行政,是领导干部在新的形势下提高领导水平的一个重要标志。”
  这一做法还减少了不安定因素,维护了社会稳定。据统计,今年1—8月份,寒亭区全区信访案件比去年同期下降了12%,其中涉及干部作风问题的下降了56%,自签订合同以来,没有出现因违反合同乱收费引发的信访案件。从潍坊市推广寒亭办法三个月的情况看,涉及农民负担的信访、民事纠纷以及刑事案件也呈下降趋势。同时,这一做法促进了廉政建设,改善了干群关系。区直机关到乡镇,乡镇到村里吃、喝、拿、要明显减少,名目繁多的会议和检查达标大幅度下降。乡村两级用于应付接待的费用与去年同期相比减少三分之二,取消的各种形式主义的检查、评比、达标,节省费用近500万元。有了合同后,干部的怨消了,农民的气顺了,发展经济的劲足了。今年上半年,寒亭区向农业投入比去年同期增加3400多万元,增长52%。农村经济发展呈现前所未有的好势头。夏粮大丰收,创历史最高水平,乡镇企业完成产值19.95万元,比去年同期增长35%,形成了全区农村第一、二、三产业稳定增长、协调发展的好局面。
  从司法工作角度讲,这一做法为司法机关特别是人民法院服从、服务于社会主义市场经济的发展,拓宽了领域,创造了条件。把国家规定的农民合理负担用合同形式确定下来,人民法院就可以依据这一形式要件,更直接、更有效地调处因农民负担问题引发的纠纷案件,进一步用法律手段保障和促进农村经济的发展。
  在采访中,寒亭区委书记李英文深有感触地说:“农民是农业机体中最基本的生产细胞,如果我们不给他需要的条件,这个细胞就要干枯死亡,农业这个机体就要萎缩,我们何以求生?因此我们只有培育这个细胞的义务,而没有扼杀的权力国务院《条例》是保护这个生产细胞的法律依据,法院提出了运用合同形式落实《条例》的建议,区里采纳了最终目的也正是为了促进这个细胞的发育成长。”
  在全国深入贯彻国务院《条例》的时候,潍坊市寒亭区这一经验引起了广泛重视,中央领导同志专门指示要求宣扬推广。作为一件新事物,寒亭做法尽管还需要在实践中进一步完善,但它给予人们的启示是深刻的:减轻农民负担应该而且必须运用法律手段,法是最终解决问题的根本办法。“法剑”之威所向披靡!
  短评
  这是一种真正的服务
  潍坊市寒宁区减轻农民负担的经验,给我们以深刻的启示:运用法律手段,减轻农民负担是最终解决问题的根本保证。
  作为重要司法机关的人民法院,在“寒亭经验”的形成过程中,做了很好的工作,起了应有的作用。
  近年来,农民负担过重,成为群众意见很大的社会热点问题;减轻农民负担,成为党中央、国务院十分关注的重大问题。对此,潍坊市寒亭区人民法院看在眼里,急在心里,他们走村串户,调查研究,提出了通过签订合同,把减轻农民负担纳入法制化管理轨道的办法。实践证明,这种办法简便易行,以契约形式明确了双方的权利义务,谁违约,谁就要承担法律责任。因而得到党委、政府的重视和采纳,受到农民群众的普遍欢迎。
  正如当地党政领导所指出的:寒亭区法院提出的这一办法,急党委、政府之所急,帮农民群众之所需,为党、政领导排了忧,为农民群众解了难。
  在“寒亭经验”的形成过程中,潍坊中院、山东高院、最高法院等各级领导均予以高度重视,听取汇报,派调查组,帮助总结经验。四级法院共同谱写了一曲为农村经济建设和法制建设服务的“大合唱”,效果很好。
  当前,有法不依、执法不严、违法难究依然是一个突出的问题。好的法律、法规往往由于缺乏好的贯彻办法而难以落到实处。潍坊市寒亭区人民法院正是在急切探索解决此问题的情况下,找到了解困的办法。一纸合同,使国务院《农民承担费用和劳务管理条例》的规定落到了实处,也便于人民法院依据这一形式要件,更直接、更有效地调处因农民负担问题引发的纠纷案件,为合同的履行提供切实有效的法律保障。与一些地方的执法部门借“服务”之名,行“乱收费”之实相比,这是一种真正的服务。
  市场经济就是法制经济。这既意味着人民法院的作用和地位将大大加强,同时也对人民法院的工作提出了更高更严的要求。在社会主义市场经济的新形势下,如何充分发挥国家审判机关的职能作用,并以更积极主动的姿态,创造条件,拓宽服务领域,运用法律手段多解一些社会生活和经济生活中单纯依靠行政手段难以解决的难题,是各地人民法院都在努力探索的问题。对此,潍坊市寒亭区人民法院交出了一份合格的答卷,他们的经验值得借鉴。
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