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法官惩戒制度的中国特色

  • 期刊名称: 《法律适用》
  • 作者: 侯学宾
  • 分类: 法院
  • 中文关键词: 法官惩戒制度 惩戒主体模式 程序化
  • 期刊年份: 2017
  • 期号: 7
  • 页码: 7
  • 摘要:

    从制度目的和运行来看,法官惩戒制度的根基在于试图在维护审判权独立运行与遏制司法不当之间达致某种平衡。在我国,法官惩戒制度在经历着一种转变和重构,但是这种改革或重构并非是单纯地移植国外的制度,而是需要分析法官惩戒制度面临的“中国式”难题。在法官惩戒制度中,惩戒主体的配置、惩戒事由的设定和惩戒程序的建构被视为核心组成部分。我国的司法定位与制度实践有独特的中国特色,诸如古代的法律传统、建国以来的政法传统,社会主义政治制度和剧烈的社会转型等,都对法官惩戒制度产生不可忽视的影响。作为司法和政法制度组成部分的法官惩戒制度的未来改革方向取决于我们对司法权性质的定位,更取决于司法在整个政法制度中的地位和角色。

  引言
  “法官是法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门。法律借助于法官而降临人世。”[1]掌握和运用审判权的法官被认为是司法权威和公正的维护者,因此“法官被认为是公正、公平和礼节的集中体现。如果法官不尊重自己,法院的尊严就可能被损害;如果法官堕落,司法的信任就将被糟蹋。为维护法院的尊严和尊敬,经常要用比其他人更高的标准要求法官。”[2]在此基础上,世界各国都确立了法官惩戒制度,这项制度旨在特定机构通过适用特定的程序对法官的违法犯罪行为和不当行为进行追究惩处,维护司法的权威和公信力。
  在我国,法官惩戒制度被视为司法体制改革的重要组成部分,法官惩戒制度也在经历着一种转变和重构,但是这种改革或重构并非是单纯地移植国外的制度,而是需要分析法官惩戒制度面临的“中国式”难题,不对这些难题进行多维度的深入分析,那么改革中的法官惩戒委员会模式未必能真正地实现法官惩戒制度的功能,反倒会产生不良的负面影响。
  从制度目的和运行来看,法官惩戒制度的根基在于试图在维护审判权独立运行与遏制司法不当之间达致某种平衡。世界各国和地区拥有不同类型法官惩戒制度的重要原因之一即在于不同类型的惩戒制度在两端之间的侧重点不同,这种不同的侧重可能源自于对司法权性质与功能的认知差异,也可能源自于各个国家政治制度、社会制度和法律传统的差异。在法官惩戒制度中,惩戒主体的配置、惩戒事由的设定和惩戒程序的建构被视为核心组成部分,因此本文试图围绕这3个方面分析我国法官惩戒制度存在的独特面向及其面临的难题,以期对制度改革有所助益。
  一、惩戒主体:同体模式或异体模式
  法官惩戒制度旨在约束法官行为,那么当法官出现与司法职权与身份不符的行为时,谁有权对法官进行惩戒对整个法官和司法制度的运行至关重要,因为法官惩戒制度的目的是对法官的违法犯罪和不当行为进行追责,防止司法腐败,同时这种追责不能影响到审判权的独立行使,使得法院沦为其他政府机构的附庸。根据世界各国的实践,我们可以概括出两种模式:同体模式与异体模式,这两种模式并非截然分明,在同一个模式下也会有不同的权力配置,甚至在一国的实践中两种模式同时存在。在此基础上,我们需要理解和分析这种不同模式和选择背后的原因,而我国的法官惩戒制度的惩戒权的配置又面临着具有自身特色的难题。
  (一)同体模式与异体模式
  顾名思义,同体模式与异体模式的划分标准源自于惩戒主体与惩戒对象的关系,因此两者的区别在于惩戒法官的权力应该配置给法院还是配置给法院之外的其他机构。有学者提出,“同体惩戒是指惩戒主体和惩戒对象属于同一个组织或系统,是权力部门内部的一种自我惩戒。所谓异体惩戒是惩戒主体和惩戒对象来自不同的组织或系统,两者之间无直接的利害关系和隶属关系。”[3]这种区分更多具有形式意义,同体与异体模式区分的实质意义在于不同国家在司法“自治”与“他治”之间的不同侧重。
  采用同体惩戒模式的国家并未严格按照法系划分阵营,而且在“同体”的程度上也有所不同,体现出对法院系统自治的不同尊重程度。一种模式是法院对本院法官或者下级法院的法官进行惩戒。诸如在美国,新泽西州就授权州最高法院对下级法院的法官以制定法的理由进行罢免。[4]日本的《法院法》规定,地方法院、家庭法院以及简易法院的法官一律由高等法院负责惩戒事宜,而高等法院、最高法院的法官惩戒案件,均由最高法院管辖。[5]另外一种模式则是在法院内部设置专门的委员会。诸如1980年美国国会颁布法律,授权由上诉法官和初审法官组成、受联邦巡回上诉法院首席法官领导的各联邦巡回区司法理事会,负责对联邦法官的违法犯罪行为进行惩戒。[6]
  异体惩戒模式更为注重对法官的“他治”,但是将惩戒权赋予法院外的何种机构却又有不同的实践,这种差异体现了的“他治”的程度。在光谱的一端是将惩戒法官的权力赋予立法机关。诸如在美国,对于所有根据联邦宪法任命的联邦法官,涉及到“罢免”这种惩戒时必须启动弹劾程序,由众议院提出起诉,参议院做出裁决。[7]日本的国会两院可以推选出14名议员组成弹劾法庭,对违反职责、严重玩忽职守或者显著丧失法官威信的行为进行处理,并有权做出是否罢免的裁判。[8]进一步推移,有些国家设立更具多元参与性的专门委员会,诸如法国宪法设立了由9名成员组成的最高司法委员会。这个委员会的主席由总统担任,副主席由司法部长担任,下设的委员会成员包括法官、检察官、行政法院指定的顾问和不属于议会和司法部门的知名人士。[9]继续向前推移,有些国家将惩戒法官的权力赋予专门的机构,而这些机构更具司法化特征,更为尊重司法的自治,诸如德国联邦和各州都设置纪律法院,负责对法官的一般惩戒处分。[10]
  西方代表性国家的法官惩戒主体制度在实践中存在3个特点。第一,单一采取同体或异体模式的国家很少,更多是采取同体异体相混合的模式。这是因为建立在尊重司法自治基础上的同体模式,一方面尊重了司法和法官的自治性和独立性,但是另一方面会使得法官惩戒失之于宽,难以实现惩戒制度对权力的约束和对法官的惩处。同样,强调对法官进行“他治”的异体模式,虽然存在有效实现法官惩戒的方面,但也不可避免地损害司法权的独立性。因此,大多数国家根据惩戒事由的不同将惩戒权力在法院与其他机构之间进行配置。[11]第二,在异体惩戒模式中,惩戒法官的权力可能掌握在立法机关或者独立设置的机构手中,但是大多不会将惩戒法官的权力赋予行政机关,最多是允许行政机关参与。立法机关享有对法官的部分惩戒权主要立基于权力制衡原则,并且此种模式下的法官大多是终身制;而独立设置的机构享有惩戒权的基础建立在权力分立上,避免立法权对司法权的侵蚀,损害司法独立。而不将惩戒权赋予行政机关的原因在于主动性的行政权极易侵蚀司法的独立性。
  (二)我国的法官惩戒主体模式的选择
  我国的法官惩戒主体模式经历了一个发展变迁的过程,并且现在正处在改革的重要关口,选择何种模式不仅仅是单纯地继承和移植的问题,而是需要探究惩戒权力配置面临的制度和社会环境。
  根据我国宪法和法官法规定,罢免法官的权力被赋予各级人民代表大会及其常务委员会,但是并没有规定除罢免之外的惩戒权力授予哪个机构。1998年最高人民法院颁布《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》(以下简称《违法审判追究办法》)第28条规定,各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门,负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。由此可见,我国的法官惩戒主体模式属于异体与同体的混合模式,但是这种模式在实践中具有两种遭受诟病的特点。第一,立法机关享有的惩戒权更具形式意义。因为各级人大及其常委会更多是对人民法院惩戒法官的处理决定的认可,并没有实质性的审查。第二,各级人民法院对所属法官的内部惩戒会引发两种后果,一种是同体惩戒引起的法官之间的“官官相护”,法官的违法和不当行为难以有效惩戒和遏制,导致民众对司法的不信任,影响司法的权威性。另一种是缺乏独立性的监察部门难免会加剧法官之间的行政化倾向,进而影响到审判权的独立行使。
  在此背景下,作为推进司法责任制改革重要组成部分的法官惩戒制度也在经历着相关方面的制度改革。党的十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出改革法官惩戒制度,最高人民法院颁布实施的《关于全面深化人民法院改革的意见》提出“两级模式”的法官惩戒委员模式,将在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会。随后在“两高”联合颁布的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(下面简称《法官、检察官惩戒制度意见》)中只是设立了省一级的法官惩戒委员会。但是法院推动的法官惩戒制度改革依然尊重各级人大及其常委会对法官的罢免权。[12]这种改革并没有从根本上改变同体与异体的混合模式,但是却在同体模式的具体内容上有所改变。这种改变一方面是为了避免对我国宪法体制的根本改变,另一方面也是为了回应人民法院各自惩戒所属法官所带来的不良影响。但是这种改革进路也面临着不可避免的难题。
  1.作为惩戒主体的各级人大及其常委会享有的惩戒法官的权力是否依然只具形式意义,或者说我国的法官惩戒主体是否可以完全变为同体模式,取消各级人大及其常委会对法官的惩戒权。在笔者看来,各级人大及其常委会应该继续享有罢免法官的惩戒权,并逐步实质化。第一,人民代表大会在宪法上的权力机关地位决定了对法院和法官的监督地位。各级人民法院要对各级人大及其常委会负责并报告工作,这里的“负责”就包括人民代表大会对法官的选举任命与罢免。第二,人民代表大会享有部分惩戒权是对异体惩戒模式中“他治”的尊重。一方面,异体惩戒模式能增强法官惩戒的权威性,避免法官系统内部对法官的袒护,另一方面,现行同体惩戒模式带来的弊端也促使民众不相信法院内部惩戒法官的权威性和公正性,将人民代表大会及其常委会的罢免权实质化有助于法官惩戒的公正性。
  2.法官惩戒委员会的“两级模式”是阶段性还是最终性的设置。在现阶段的改革中,《关于全面深化人民法院改革的意见》中提出的在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官惩戒委员会,但是在“两高”联合颁布的《法官、检察官惩戒制度意见》中只是先从省级进行试点改革。那么未来的法官惩戒委员模式会继续实施“两级模式”吗?“两级模式”的法官惩戒委员会会面临着哪些难题?第一,两级法官惩戒委员会的关系是平行还是上下级。尽管国家一级的法官惩戒委员会还未成立,但是依据文件所属已是计划内之事,那么未来的两级法官惩戒委员会的关系就十分重要。如果两者是平行关系,那么意味着法官惩戒会根据法官所属的层级分属不同的惩戒委员会管辖。这种做法一般出现在联邦制国家,诸如美国,联邦法官和州法官分属不同的惩戒主体。但是我国是单一制国家,地方各级人民法院的法官并非隶属于地方,让全国的法官因为所属法院层级不同就归属不同的法官惩戒委员会并不合理。第二,如果两者是上下级关系,那么意味着省级法官惩戒委员会拥有对全国所有法官的惩戒权,那么最高人民法院的法官出现违法犯罪和不当行为时应该由哪个省的法官惩戒委员会管辖就难以确定。从现行公布的法规文件来看,上下级选择不是改革的目标。但是平行关系带来的难题也需要解决,考虑到我国的政法体制和法官数量,在省级法官惩戒委员会实践的经验总结基础上,设立全国性的法官惩戒委员会,并设立跨行政区划的法官惩戒委员会分支会是更好的改革路径。从这个意义来讲,我国的两级模式应该是一个阶段性的过渡模式。
  二、惩戒事由:司法内不当行为抑或司法外不当行为
  法官可能会基于何种法定事由而被惩戒是法官惩戒制度的重心,惩戒事由指引着法官的行为不要越过“红线”。惩戒事由构成了法官行为的边界,但是这个边界范围在很大程度上取决于对司法性质和地位的认识。
  (一)司法内行为与司法外行为
  世界各国对法官惩戒事由的规定各有不同,体现出不同制度对司法独立与惩戒法官的侧重有所差异。综合来看,“法官遭受惩戒的事由主要有两种:一种是司法内不当行为,二是司法外行为不当。前者诸如枉法裁判、触犯刑法,后者如发表了与司法职务不相称的政治言论、私生活不检点等。”[13]
  司法内不当行为主要围绕法官行使司法职权的行为展开。诸如德国法律禁止法官实施严重削弱公众对法院作为伸张正义机构的信心的司法行为,包括接受金钱或者其他贿赂;胁迫取证;伪造文件;以及通过起诉对清白者进行迫害或判刑。日本《法院法》也规定,法官应受惩戒处分的情形包括违反职务上义务或者是懈怠职务的行为。司法外的不当行为主要是法官在行使司法职权之外而有损司法权威的行为。诸如美国律师协会《司法行为示范法典》规定法官禁止实施与司法职务不相称的政治行为,规定法官应当控制司法外行为,以使与司法职责发生冲突的可能达到最低限度。法国规定,法官的任何职业责任的失职、损害法官荣誉、正直和尊严的行为都触犯了法官纪律,诸如臭名昭著的、不检点的个人生活行为;以及政治态度不良等。
  在法官惩戒事由上,我们可以发现一些规律性的认识。第一,关于惩戒事由的规定大多比较宽泛抽象,并没有事无巨细地规定何种事由构成惩戒事由。但是根据惩戒主体的不同也有所区别,在“他治”程度较高的异体惩戒主体模式下,规定的惩戒事由较为明确具体,其中的原因主要在于避免司法独立受到侵害,而在“自治”程度较高的同体惩戒模式下,惩戒事由规定的较为宽泛,其主要原因在于避免出现法无明确规定但有损司法公信力的情形。第二,惩戒事由的规定更注重法官的行为,而非判决的结果。英美两国单纯以不当行为作为惩戒事由,诸如美国在联邦层面主要围绕法官的最大罪行和不端行为,而州层面被各州广泛借鉴的《司法行为守则》也是围绕不当行为展开。德法两国将不当行为和错误判决作为法官惩戒事由,“对于法官不当行为之惩戒,无需考虑行为主观因素,只要该行为足以致公众对司法公信产生损害,有此“客观后果”就足以对法官施以惩戒,主观因素仅作为惩戒轻重的考虑因素。”[14]但是错误判决必须是法官在故意和重大过失的情况才能被惩戒,避免法官在依据内心确信履职并无主观错误时被追责,影响司法权的独立行使。第三,惩戒事由的司法内行为和司法外行为得到同等重视。法官在行使职权过程中违反惩戒事由会直接损害司法的公正性,对当事人的权益会造成直接损害,对此进行惩戒也是顺理成章。但是法官的司法外行为也会遭到惩戒,更多的原因在于法官不当行为同样会对司法公信力造成损害,尽管这种损害可能更具间接性。诸如在强调法院中立性的国家,法官的不当政治表态就会损害人们对司法中立性的认同。
  (二)我国惩戒事由设定的改变与重构
  我国关于惩戒事由的规定散见于各种法律法规和规范性文件中,诸如《法官法》第32条规定了法官不得从事的13种行为,1999年最高人民法院颁布的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》从第5条到第21条规定了会受到惩戒的事由,2015年最高人民法院颁布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第26条规定了追究法官违法审判责任的7种情形。2009年最高人民法院颁布的《人民法院工作人员处分条例》从违反政治纪律、违反办案纪律、违反廉政纪律、违反组织人事纪律、违反财经纪律与违反管理秩序和社会道德6个方面进行详细规定。总的来说,我国的法官惩戒事由基本涵盖了司法内行为和司法外行为,诸如《法官法》中规定的司法内行为包括贪污受贿、徇私枉法、隐瞒证据或伪造证据等内容,规定的司法外行为包括散布有损国家声誉的言论,参加非法组织和从事营利性活动等内容。
  尽管我国的法官惩戒事由涵盖了司法内外的不当行为,但是实践中呈现出的一些特征反映了我国司法实践的独特性,也可能成为继续改革的障碍。
  1.我国法官惩戒事由规定的广泛而具体,但是缺乏最核心的定位。如上文所述,我国的法官惩戒事由大多选择列举的方式对司法内外的不当行为进行具体规定,并且也毫无例外地具有兜底条款。这种立法模式不仅仅是承袭大陆法系事无巨细规定的传统,更是一种不信任法律使用者的体现,防止惩戒主体随意地“出罪”和“入罪”。那么当出现法无明文规定情形,兜底条款可以发挥补救的作用,但是我国的兜底条款规定却缺乏明晰的定位,诸如《法官法》第32条的兜底条款规定“其他违法乱纪的行为”。因为并不是所有的不当行为都可能成为惩戒法官的事由,诸如嗜好抽烟等,只有那些有损司法权威和公信力的行为才能成为惩戒法官的事由。在近期的改革措施中,关于违法审判事由的兜底条款开始规定核心的定位,防止兜底条款的滥用。诸如《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》在规定违法审判情形时提出“其他故意违背法定程序、证据规则和法律明确规定违法审判的,或者因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的。”这种进步应该体现在未来的法官惩戒事由的立法中。
  2.我国的法官惩戒事由过于注重与审判直接相关的不当行为,忽略不具有直接相关性的不当行为。一切有损司法公信力和权威的行为都可能成为惩戒事由,但是最高人民法院颁布实施的司法解释和规范性文件基本围绕违法审判展开,即使是在最近颁布的《法官、检察官惩戒意见》中也规定“法官、检察官在审判、检察工作中违反法律法规,实施违反审判、检察职责的行为,应当依照有关规定予以惩戒”。在我国,错案追究制几乎成了法官惩戒制度的代名词,围绕“错案”追究的是法官在直接行使职权中的司法内行为,这种过度重视审判行为的现状,一方面确实回应了司法实践中人们对司法腐败的不满,但是也更容易导致法官惧怕受到惩戒而无法独立行使职权,反倒影响到司法的权威和公信力。那么这是否构成忽视法官与审判间接相关的不当行为的原因呢?显然不是,因为法官惩戒专门针对的是法官“外化行为”或说“表象行为”,即该标准关注的是法官暴露在公众视线中的外在言行给他人的表面印象是什么,并衡量这种外在表象是否在客观上对公众之于司法以及法官本人的信赖产生不利影响。[15]我国实践的背后原因涉及到我们对司法的定位,如果将法院视为中立的纠纷裁决机构,那么法官的中立性和独立性就是应有之义,那么法官发表不当言论,单独会见一方当事人都会损害司法的公信力。但是在我国并不十分强调法院的中立性,并不强调法院或法官与社会的适当隔离,甚至鼓励马锡五审判方式和司法中的群众路线,那么在西方国家认为可能会影响到司法权威和公信力的间接行为并不会被我国所重视,而关注的重点就落在审判实务上。
  三、惩戒程序:行政化抑或司法化
  实质性的惩戒目标需要配置合理的程序才能得以实现,惩戒目标会决定程序设置的性质和模式,而程序的具体细化又会影响到实质性目标是否得以实现。世界各国和地区的法官惩戒程序根据惩戒目标的差异而有不同的程序模式。
  (一)司法化模式:弹劾程序与普通惩戒程序
  从各国立法来看,对法官的惩戒程序主要有两种:一是弹劾程序,又被称之为“免除不称职者公职的法律程序”,其基本特征是由国会或者议院这样的立法机关来启动并且决定对法官的惩戒。在很多由立法机关实施惩戒的异体模式中较为普遍,诸如在美国,对于根据联邦宪法第3条任命的联邦法官只能通过弹劾程序才能罢免,弹劾程序由众议院投票决定启动,参议院负责审理,而且弹劾事由必须是宪法规定的“叛国罪、贿赂罪或其他重罪和轻罪”。二是普通惩戒程序,又被称之为“一般性的纪律惩戒程序”,其基本特征是由法院内部或者专门的委员会来启动并决定对法官的惩戒。诸如美国在专门的弹劾程序之外,还在联邦和州层面规定了针对法官的一般违法行为的惩戒程序。而法国只规定了针对法官的普通惩戒程序,并将惩戒程序分为初步纪律处分程序和正式纪律处分程序。[16]
  尽管世界各个国家和地区在弹劾程序或普通惩戒程序之间各有不同的选择,但是我们依然能从中发现一些规律性特征。第一,弹劾程序和普通惩戒程序的区分。一方面源自于惩戒事由的严重程度。当法官的不当行为比较严重时,同体惩戒模式中偏袒倾向会被放大,而惩戒事由的严重性又可能会影响到人们对司法公信力的尊重,那么让更具民主性的立法机构实施弹劾就更具合理性。另一方面,源自于权力之间的制衡。如果立法机关可以通过弹劾程序享有对法官的全部惩戒权力,那么立法对司法的控制将不可避免。正是在此基础上,很多国家采用了两种程序的混合模式。第二,惩戒程序的设置大多呈现了司法化的特征,区别于上下级式的行政化特征。无论是弹劾程序还是普通惩戒程序,大多采用审判或者类似审判的方式,但是这种司法化的程度在各国略有不同。惩戒程序的司法化源自于审判程序自身的优点和惩戒制度的目的。法官惩戒制度的目的不仅仅是依法惩处法官,而且要通过维护受诉法官的合法权利的实现来维护司法的独立性。“而迄今为止,人类社会所能设计出的最公正的程序就是司法审判程序。”[17]因为审判模式能有效保证投诉方、当事人和惩戒机构三方权利(权力)架构的正当性。而行政化的惩戒程序,对法官进行调查和处理的官方机构既作为追诉者,又作为决定者,一方面很难防止对被诉法官的不公平对待,使得司法权的独立性受损,另一方面当这个机构是法院时,难免会遭受包庇法官的嫌疑,影响惩戒结果的公信力。因此,最具政治性的弹劾程序也采取三方的诉讼模式,诸如美国的参议院作为中立的裁决者,而众议院作为启动者,涉嫌法官拥有辩护的权利。在普通惩戒程序中,日本宪法规定,法官的惩戒处分完全由法院按照审判程序进行。德国的纪律处分法院对法官适用一般性惩戒措施进行裁决的程序。[18]法国没有弹劾程序,而是将惩戒程序分为初步纪律处分和正式纪律处分,前者具有一定行政化色彩,但是后者依然寻求类似审判的处理程序。
  (二)从行政化走向司法化的我国法官惩戒程序
  长期以来,我国在法官普通惩戒程序上的专门立法处于粗疏或者空白状态。《法官法》的规定展现我国“重实体轻程序”的特征,只在第33条规定处分的程序“按照有关规定办理”。1998年最高人民法院颁布《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》只是确定负责的惩戒的机构是各级法院的监察部门,规定从何处发现违法审判的线索和上下级法院监察部门如何协调的问题。此后最高人民法院颁布的《关于人民法院工作人员纪律处分的若干规定》、《人民法院审判纪律处分办法(试行)》、《最高人民法院关于严格执行〈中华人民共和国法官法〉有关惩戒制度若干规定》都对惩戒程序没有具体规定。但是这并不意味着我国的法官惩戒没有具体的实践,而是基本沿用1986年《人民法院奖惩暂行办法》、1989年《关于建立法官系统监察机构若干问题的暂行规定》、1990年《人民法院监察工作暂行规定》和1990年的《人民法院监察部门查处违纪案件的暂行办法》,法官惩戒与公务员惩戒的程序基本混同。[19]除此之外,各级人大及其常委会行使法官罢免权的活动由于形式化的特征也基本处于没有明文规定的处境。
  我国法官惩戒程序的改革与完善也在逐步展开,呈现一种从行政化模式走向司法化模式的过程,但是依然存在难以忽视的难题,这些问题的原因超越了法官惩戒制度本身。
  1.法官惩戒程序从行政化走向司法化具有多重原因。我国现行的法官惩戒程序从受理、立案、调查到处理和决定都在法院内部通过监察部门和院长进行,即使给予开除的决定也只是报人大及其常委会形式性的批准。[20]这种行政化的程序设定侧重查清事实而忽视权利保障,缺乏起诉指控、听证或审理、辩护质证等环节。惩戒程序的行政化特质主要源自于我国法院或法官的独特定位和角色。从建国起将人民法院视为专政机构,到改革开放后视为贯彻国家政策的“保驾护航”和维稳角色,那么法官和国家公务员在性质上并无不同,法官的专业性和职业性并未能得到重视,那么惩戒程序司法化模式对司法权威和公信力的维护将没有用武之地。[21]随着强调法院在定纷止争和裁决纠纷上的独特定位,经济和社会发展对法院裁判角色的要求,法官的专业性和职业自治也慢慢受到重视,行政化的惩戒程序自然不再符合司法的规律。因此,在近期颁布实施的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》逐步构建较为具有司法化的程序模式。将各级法院的监察部门作为受理、立案和调查部门,法官惩戒委员会作为独立的裁决机构进行审理,并赋予受诉法官进行陈述、举证和辩解的权利。这种转变体现出法官惩戒制度在程序设计上的进步。
  2.改革中的司法化法官惩戒程序存在的缺陷。尽管我国的法官惩戒程序配置具有较大进步,但是存在的问题也不容忽视,这些问题的解决与否会影响到法官惩戒制度目的的实现。第一,程序设计重司法内行为,轻司法外行为。2015年颁布实施的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》主要围绕违法审判责任设计追究惩戒程序,基本上侧重的是司法内行为。如果说这个意见具有特殊性,并非在一般意义构建法官惩戒程序,但是2016年颁布实施的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》并没有在前者的基础上构建一般性的普通惩戒程序,而依然围绕法官在审判工作中不当行为构建惩戒程序。[22]这种程序设计上的局限,一方面来自于惩戒事由上的认知错误,惩戒事由上不重视司法外行为自然会影响到旨在实现目标的程序设计。另一方面源自于错案追究制度在法院审判领域难以克服的影响,而过度关注错案追究的现象在于国家和社会层面对裁判结果的重视,在于司法腐败引起的社会对法院审判的巨大不信任。
  第二,程序配置与惩戒主体设置的冲突可能会导致再次行政化。程序设计是为了实体目标的实现,但是在程序细则化的过程中却容易扭曲实体目标的初衷。独立的法官惩戒委员的设置初衷是为了改变法院内设机构惩戒法官的行政化后果,进而提升法官惩戒的公信力,维护司法权威。因为在原来的法官惩戒程序中,法院院长和审委会掌握了法官惩戒的最终决定权,[23]同体惩戒的弊端也由此而生。从这个意义上来讲,法官惩戒委员会模式普遍为被认为是独立于省级及以下人民法院的专业机构,各级人民法院及其监察部门负责法官惩戒的受理、立案和调查,法官惩戒委员会负责审理和裁决,因此《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》中明确规定法官惩戒工作由人民法院与法官惩戒委员会分工负责。但是在具体的程序中法官惩戒委员的独立性却遭到侵蚀,法官惩戒主体在程序配置出现偏差。诸如在《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》中规定人民法院负责对法官涉嫌违反审判职责行为进行调查核实,并根据法官惩戒委员会的意见作出处理决定。那么有权作出惩戒决定的机构是法官惩戒委员会还是各级人民法院?根据上文所说,人民法院的惩戒决定可以理解为根据法官惩戒委员会的裁决作出,只具有形式意义,但是情况并非如此,该意见第11条规定当事法官对惩戒决定不服的,可以向作出决定的人民法院申请复议,并有权向上一级人民法院申诉。根据这个规定可以推理出上级人民法院可以撤销或改变惩戒决定吗?如果不可以,那么这条规定并无意义;如果可以,那么法官惩戒制度的主体是否依然是走到原来的行政化模式,法官惩戒委员会的独立性变弱,甚至只是人民法院内设监察部门的翻版。
  结语
  法官惩戒制度是司法体制的组成部分,更是整个政法制度的组成部分。在全面推进法治建设和司法体制改革的背景下,法官惩戒制度面临着不可多得的改革契机,但是这种改革既不是单纯的法律移植,也不是固步自封,而是需要法官惩戒制度在实践中面临的独特中国特色和难题,诸如在惩戒主体、惩戒事由和惩戒程序上面临的难题与司法权的定位和角色有密切关系。因此,我国的司法定位与制度实践有独特的中国特色,诸如古代的法律传统、建国以来的政法传统,社会主义政治制度和剧烈的社会转型等,都对法官惩戒制度产生不可忽视的影响。因此达玛什卡指出,法律程序或制度的安排与其背后的权力体制息息相关。[24]那么作为司法和政法制度组成部分的法官惩戒制度的未来改革方向取决于我们对司法权性质的定位,更取决于司法在整个政法制度中的地位和角色。
  (责任编辑:李琦)
【注释】

*侯学宾,吉林大学法学院副教授、国家2011计划司法文明协同创新中心研究员,本文是2016年度教育部社科重点研究基地重大项目“大数据时代下的司法理论与实践研究”(项目号:16JJD820004)的阶段性成果。

[1][德]拉德布鲁赫:《法学导论》,米健、朱林译,中国大百科全书出版社1997年版,第100页。

[2][美]爱伦·豪切斯泰勒·斯戴丽、南希·弗兰克:《美国刑事法院诉讼程序》,陈卫东、徐美君译,中国人民大学出版社2001年版,第194页。

[3]崔晓鹏:“从同体惩戒到异体惩戒——法官惩戒委员会运行模式之建构”,载《山东审判》2016年第3期。

[4]同注[2],第198页。

[5]陶克宝:“日本和法国的法官惩戒制度简介”,载《法律适用》2003年第9期。

[6]徐静村、潘金贵:“法官惩戒制度研究——兼论我国司法弹劾制度的构建”,载浙江大学公法与比较法研究所编:《公法研究》(第2辑),商务印书馆2004年版,第346页。

[7]同上注,第347页。

[8]同注[5]。

[9]同注[6],第346-347页。

[10]谭世贵等:《中国法官制度研究》,法律出版社2009年版,第542页。

[11]如何进行配置会在后面关于惩戒事由部分进行详细论述。

[12]2016年最高人民法院和最高人民检察院联合颁布《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》第10条规定“免除法官、检察官职务,应当按照法定程序提请人民代表大会常务委员会作出决定”。2015年最高人民法院颁布《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第37条第2款规定“免除法官职务,必须按法定程序由人民代表大会罢免或者提请人大常委会作出决定。”

[13]同注[6],第348页。

[14]蒋银华:“法官惩戒制度的司法评价——兼论我国法官惩戒制度的完善”,载《政治与法律》2015年第3期。

[15]全亮:“域外法官惩戒制度基本构架比较”,载《社会科学家》2013年第11期。

[16]同注[6],第355页。

[17]同注[6],第348页。

[18]同注[6],第355页。

[19]于秀艳:“论我国法官惩戒程序及其改革”,载《法律适用》2003年第9期。

[20]同上注。

[21]已有的司法解释和规范性文件对适用对象不加区分,法官和普通公务员人员被置于同样的地位。

[22]2016年最高人民法院和最高人民检察院颁布《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》第2条规定“法官、检察官在审判、检察工作中违反法律法规,实施违反审判、检察职责的行为,应当依照相关规定予以惩戒”。

[23]同注[19]。

[24][美]达玛什卡:《司法与国家权力的多种面孔》,郑戈译,中国政法大学出版社2015年版,第235-312页。

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