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国际法院——成就与挑战

  国际法院成立于1946年2月6日,它不但是联合国的主要司法机构,也是联合国的6个主要机构之一,同时还是国际社会中对国际争端惟一具有一般普遍管辖权的国际审判机构。在国际法院成立近60年、国际关系发生了重大变化、国际法院的活动日益活跃、新的国际司法机构不断涌现之际,对国际法院的组织机构、司法运作、所发挥的作用和面临的挑战重新进行审视,无疑具有重要的现实意义。
  国际常设法院和国际法院
  以司法手段通过常设的国际司法机构解决国际争端是相当晚近的事情,第一个国际司法机构是于1908年由中美洲5国(哥斯达黎加、危地马拉、洪都拉斯、尼加拉瓜和萨尔瓦多)设立的中美洲法院,但它只存在了10年就解散了。在此之后,第一个具有全球意义的国际司法机构是于1922年由国际联盟建立的常设国际法院。该法院由15名法官组成,设立于荷兰海牙,受理国联会员国和在一定条件下其他国家提交的诉讼案件,也可就国联行政院和大会提交的争端或者问题发表咨询意见。由于第二次世界大战的爆发,该法院于1939年停止运作,但正式解散是在1946年。常设国际法院在其存在期间作出了32个判决、27个咨询性意见,以及有关的中间命令。这些裁决目前仍然被国际法学家和国际法院作为权威渊源加以引用。
  1946年,作为继任者,联合国国际法院取代了常设国际法院,同样设立于荷兰海牙和平宫,并在很多方面继承了常设国际法院的特点。联合国宪章(以下简称宪章)、国际法院规约(以下简称规约)、和国际法院程序规则(以下简称规则)是国际法院的组织、管辖权和诉讼程序等的主要依据,规约是宪章的组成部分。
  国际法院的法官和审判组织
  法官。
  国际法院由不同国籍的15名独立法官组成。当选人应品格高尚并在本国具有最高司法职位之任命资格。法官候选人由常设国际仲裁法院的各国团体提名,或者由在常设仲裁法院没有代表的联合国会员国另行成立的国内团体提名。法官由联合国大会和安理会分别独立投票选举,候选人只有同时在这两个机关中获得绝对多数票才能当选。选举结果必须使法院作为一个整体,足以代表世界各大文化和各主要法系。为达到这一要求,采取按地域分配法官名额的做法。法官的地域名额分配,起初明显有利于发达国家,几经改革后,目前国际法院法官的分配比例是:西欧集团和其他国家5名,非洲3名,亚洲3名,东欧2名,拉美2名,其中联合国安理会常任理事国(中、法、英、俄、美)应各有1名。{1}被任命为法官的有教授、职业律师和公务员等,但实际上,国际法院的多数法官是各国外交部的原法律顾问。{2}
  法官任期9年,可连选连任,每3年改选5名。法官为专职,不得担任任何政治或行政职务,也不得从事任何其他职业性活动。法官的物质待遇比较优厚,足以保证其绝对独立。{3}法官在执行职务时享受外交特权与豁免。在任期内法官除由本院其他法官“一致认为不复适合必要条件”之外不得被免职。{4}国际法院法官的独立性意味着法官虽来自某个国家,但却不受其本国政府制约,也不受联合国某一机构制约,法官在执行宪章和规约所赋予他们的司法职能时,仅以法律为根据。
  法院设立院长和副院长各1名,由法官自行选举,任期3年,可连选连任。法院院长主持法院的日常工作和一切会议,并监督法院行政事务。在案件审理过程中,当对某案的判决或咨询意见持赞成或反对观点的法官数目相等时,法院院长的意见可以成为决定意见。2003年2月6日,来自中国、时任国际法院副院长的史久镛{5}法官被推举为第20任国际法院院长。
  对涉及法官国籍国的案件,不适用回避制度,法官有参加审理的权利。在法院受理的案件中,如一方当事国在法院有本国的法官,他方当事国也有权选派一名法官参与该案的审判;如双方当事国在法院都没有本国的法官,则双方都可各自选派一名法官参与该案的审理,这种临时选派的法官被称为“专案法官”。在诉讼过程中他们与其他法官的权利和地位完全平等;诉讼结束,其职务即刻终止。对专案法官的品德要求、回避条件等,与法院法官相同。国际法院因工作需要可以邀请襄审官和专家参加审判工作,但他们无表决权。
  国际法院的日常行政事务,在院长的指导下,由法官选举任期7年的书记官长和副书记官长执行。由法院根据书记官长提议任命的其他工作人员进行协助。目前书记处共有98名工作人员。
  审判组织。
  国际法院审理案件,一般应由全体法官出席开庭,但9名法官即构成开庭的法定人数。法院的司法裁决及咨询意见,都以出席法官的多数通过。法院可随时设立一个或者数个临时分庭,由3名或者3名以上法官组成,以处理劳工案件及过境和交通案件等特定案件。同时,法院为迅速处理事务,应于每年以法官5人组织一个分庭。该分庭经当事国请求,得用简易程序审理和裁判案件。法院院长或副院长为分庭的当然成员,分庭所作裁判与全体法官所作裁判的效果完全相同。法院还于1993年设立了环境分庭,目前该分庭由7名法官组成。此外,法院还设立了一系列委员会,包括预算和行政委员会、规则委员会、关系委员会以及图书馆委员会等。
  国际法院的司法运作机制
  国际法院管辖权的行使是以各主权平等国家同意接受管辖为前提的,而且国际法院的管辖权并不是由当事国单方面提出诉讼或认同即能执行,因为这涉及到当事国双方的认同协议以及对法律适用性的认可。{6}在提交国际法院的案件中,就有不少案件因当事一方对国际法院管辖权提出的初步反对意见成立,而从案件总表中撤销,不再审理实质性问题,如伊朗诉美国炸伊朗海上石油钻井平台案等。国际法院的管辖权包括诉讼管辖权和咨询管辖权。诉讼管辖权根据当事国的请求而实现,咨询管辖权则根据国际组织的请求而实现。
  诉讼管辖与诉讼程序。
  1.诉讼管辖权。法院只受理国家之间的争端案件,换句话说,只有国家具有向国际法院提起诉讼的资格。根据规约的规定,(1)联合国会员国,(2)规约的当事国而非联合国会员国,(3)非联合国会员国亦非规约当事国根据安理会决定的条件事先向国际法院书记官长交存一项声明,表明愿意根据宪章、规约和规则的条件接受国际法院的管辖,保证认真执行法院判决和承担宪章第94条规定的会员国的一切义务,即可成为诉讼当事国。
  国家通常可以采取三种形式表示同意接受国际法院的诉讼管辖权:一是自愿协议管辖。争端发生后,争端当事国为了将其争端提交国际法院,共同订立就该案同意接受国际法院管辖的特别协议,把争端提交国际法院审理,国际法院因此获得对该案的管辖权。二是协定管辖。宪章或其他现行有效的双边条约或多边条约的缔约国,根据条约的明文规定,同意把它们之间今后因条约所载事项所发生的一切争端,提交国际法院解决。三是任意强制管辖。有关当事国事先声明,关于某些争议问题提交国际法院解决,但以相互对等为条件。在双方均接受强制管辖的国家之间,一方到法院起诉时另一方有到庭应诉的义务(但许多国家对此项管辖提出保留)。{7}
  2.基本诉讼程序。(1)起诉。争端当事国以请求书或特别协议形式向国际法院提起诉讼案件。英语和法语是法院的正式语文。(2)先书面后口头。国际法院的诉讼程序分为书面程序和口头程序。书面程序是指争端当事国的诉状、辩诉状及必要时的答辩状,连同可作证明的各种文件和公文,送达国际法院和各诉讼当事国。口头程序是指国际法院询问证人、鉴定人、代理人、律师和辅佐人。法院进行口头询问,应由法院院长或副院长主持,公开进行,但法院另有决定或争端当事国要求公众不得旁听的情况除外。国际法院受理的案件中,很多涉及到管辖权的争议问题;此外,许多案件也涉及到临时保全措施,以保全暂时状态和避免事态扩大或产生无法恢复的损失。往往只有这些程序性的问题解决了之后,才涉及实质性问题。(3)评议与判决。法院审理结束后,法官讨论和起草判决。讨论秘密进行,并永远保密。包括判决在内的一切问题,应由出席开庭的法官的多数票决定。如果票数相等,法院院长或代理院长有权投决定票。任何法官对判决的全部或部分有不同意见时,有权发表个别意见或不同意见。判决应事先通知各争端当事国的代理人参加,全体法官出席宣读判决。国际法院的判决是终审判决,不得上诉。判决仅对争端各当事国和本案有拘束力。根据宪章第94条,如果任何争端当事国不履行依法院判决所承担的义务时,其他当事国可向安理会提出申诉;安理会在认为必要时,可提出建议或决定应采取的方法,以执行国际法院的判决。从提起诉讼到作出最后判决平均费时4年。截至2005年2月15日,法院已经作出89个判决。
  咨询管辖权与咨询程序。
  国际法院作为联合国的司法机关,应有关国际组织或机构的请求,可对有关法律问题提供权威性的意见。根据有关规定,联合国5个机构和16个联合国专门组织有权就执行职务中的法律问题请求国际法院发表咨询意见。而关于政治问题只能由安理会或大会处理。咨询意见原则上并无拘束力,请求咨询的机构并无遵守咨询意见的义务。他们既可以采纳意见并列入其决议,也可以不予采纳。
  国际法院发表咨询意见程序与诉讼程序基本相似,但亦有不同之处。咨询意见完全可以书面形式进行,但不能在分庭进行。咨询意见的处理时间通常较诉讼案件短,一般在提出申请书后平均7个月即可发表。截至2005年2月15日,法院共作出25项咨询意见。
  国际法院适用的法律。
  国际法院根据国际法审判案件,适用的法律主要有国际条约、国际习惯、为世界各国所普遍承认的一般法律原则、司法判例和权威最高公法学家的学说。此外如当事国同意,国际法院也可使用公允及善良原则裁判案件。
  国际法院的发展和成就
  在国际法院成立初期,由于法官构成中欧美法官偏多,法院在个别诉讼或咨询案件上的处理有失公正,造成本来对由西方国家所创立的国际法院缺乏信任的众多发展中国家拒绝通过国际法院解决争端。后经过联大的努力,对国际法院法官的地域分配进行了调整,对法院规则进行了修订和补充,使第三世界国家的法官有明显的增加,许多国家对国际法院的态度有了明显的改变。这使得国际法院自1980年以后进入了一个比较活跃的“复兴”时期:承认国际法院强制管辖权的国家不断增加,越来越多的国家愿意利用国际法院管辖权来解决争端,法院受理案件数显著上升,案件涉及的范围日益扩大。
  经过半个多世纪的风雨历程,国际法院作为联合国的主要司法机构,在和平解决国际争端和促进国际法发展等方面发挥了十分重要的作用。首先,国际法院通过办理案件,在和平解决争端、维持国际和平方面做出了贡献。国际法院自1946年成立以来,解决了许多重大的国际争端,其中,诉讼案件主要涉及领土主权、陆地边界、海洋划界、禁止使用武力、禁止干涉国家内部事务、外交关系、劫持人质、避难权、国籍、通行权和经济权利、国家责任及赔偿等国际法问题。咨询案件主要涉及在巴勒斯坦被占领土修建隔离墙的法律后果、加入联合国、对在联合国服务期间所受伤害的赔偿、西南非洲(纳米比亚)和西萨哈拉的领土地位、国际条约的解释、联合国行政法庭的裁决、某些联合国行动的费用、《联合国总部协议》的适用、人权报告员的地位、使用或者威胁使用核武器的合法性问题,等等。由国际法院受理的诉讼案件和咨询案件所牵涉的国家遍及世界各大洲,且很多争端案件是在争端发生后不久便由当事国或有权发表咨询意见的国际组织向国际法院提出来的。国际法院作出的裁决,使得国家之间的许多争端最终得到和平解决,从而避免了争端的升级及区域性冲突,因而在一定程度上起到了维持国际和平与安全的作用。其次,通过解决纠纷和作出咨询意见,促进了国际法的发展和统一。国际法院在适用法律解决国际争端的过程中,对现代国际法某些原则、规则和法律制度的形成起到了积极的推动作用。法院尤其是澄清了一些模糊不清的习惯法规则,确立了一些新的具体规则,丰富和促进了当代国际法的发展。如法院1951年在“英挪渔业案”的判决中确认了采取直线基线法来划定领海基线的合法性;1969年在“北海大陆架案”中论证了等距离原则并非大陆架划界的习惯法原则,并提出了与自然延伸相联系的公平原则等。国际法院在处理国家之间的诉讼纠纷时所作出的判决往往会间接促进和完善国际法的发展。2002年,国际法院对巴林-卡塔尔长达100余年的领土纠纷的圆满解决,更加巩固了国际法院对领海划界和大陆架专属经济区划分方面的法律,这是历史上第一次解决了两国领海相对情况下的划界问题。国际法院的活动,维护了国际法律秩序,加强了国际法治的观念。
  国际法院所面临的挑战
  国际法院虽然在其建立以来的近60年中取得了重大成就,但也面临着种种挑战,这一情况在冷战后更为突出。目前,国际法院待审的案件虽创历史新高,但与规约191个缔约国和21个有权咨询机构相比却不容乐观,而且案件涉及的范围比较狭窄。为了确立国际法院作为在国际社会中发挥中央法院作用的世界法院的地位,国际法院和国际社会还需作出种种努力。
  第一个挑战是接受国际法院管辖权的国家少,而且在国际社会的比重下降,大国避免使用国际法院作为争端解决办法的趋势日益明显。国际法院是在二战后基于国家主权平等原则建立起来的国际上的主要司法机构,当事方同意原则是法院解决争端所遵循的一项基本原则。由于在政治现实中,把一个国家拖到国际法院面前常常被视为不友好行为,各争端当事国选择国际法院这种司法解决争端的途径会慎之又慎。目前虽然有65个国家接受法院的强制管辖权(但往往对某些案件附有保留),从数量上看,比法院成立之时有所增加,但考虑到联合国成员已增加到191个,接受强制管辖权国家所占联合国会员国的比例实际上已由该院成立当初的占三分之二降低到目前的仅占三分之一;而且联合国5大常任理事国中,由当初的4个国家接受其强制管辖,变为仅剩英国一个国家。在这一点上,与WTO和国际刑事法院等司法机构的普遍强制管辖权形成了鲜明的对照。多数国家尤其是大国不接受国际法院的管辖权,不将案件提交到国际法院审理,显然对其作用的发挥和影响的扩大非常不利。此外,国际条约中规定运用国际法院作为解释机构和争端解决办法的也呈下降趋势。
  第二个挑战是法院办案周期长、效率低的问题。国际法院审理的案件涉及主权国家,经常无法迅速采取行动,而且争端往往比较复杂,诉讼案件的政治敏感性极强。此外,法院审案兼容几大法系的不同技术、15名以上法官同时审案、书状数量和篇幅的增加、案中案(附带程序)的存在等等,都制约了法院审理案件的速度和效率。但是,国际法院成立60年来,仅作出判决和咨询意见114个,每年不到两个,与WTO争端解决机制在成立10年来即审结几百件纠纷或者欧盟法院在50年来审结几千案件相比,相差太多。当然,国际法院所面临的人手紧缺和资金紧张也是办案周期较长的重要原因之一,作为联合国的主要司法机构,国际法院每年的预算虽然呈上升趋势,但近年来仅仅达到每年1100万美元左右,而联合国每年用在前南国际刑事法庭和卢旺达法庭的资金却有2亿多美元。由此也可以看出联合国成员国似乎并无真正大力支持国际法院的意愿。
  第三个挑战是法院的公正性问题。法院的公正性和声誉虽然得到了很多赞扬,但批评之声也时有所闻。法院成立之初,存在对发展中国家不公正的问题。但是,如何确保法官公正独立审判,至今仍然是一个重要的话题。据分析,90%以上的法官在审理涉及其本国的案件中,倾向于其国家或者其友好国家的利益。同时,发达国家多倾向于发达国家,发展中国家也同样如此,法官断案时难免受政治等因素的影响。
  第四个挑战是在国际司法机构纷纷建立的情况下,如何确定国际法院的地位问题。近十余年来,国际性法院与法庭大量增加,在刑事方面,有前南国际刑事法庭和卢旺达法庭以及国际刑事法院;在经济贸易方面有WTO争端解决机制;在海洋法方面有国际海洋法法庭;在人权方面有欧洲、美洲和非洲人权法院;在区域一体化方面有欧共体法院、东南非共同体法院等等。这些国际司法机构的建立,对于加强国际法的可司法性,从多个层面解决国际争端,保护人权,解决有罪不罚的现象等等,进而促进国际法和国际法治的发展,都起到了积极的作用。但由于这些法院之间不存在层级关系,也没有协调机制,出现了管辖权重叠、当事人可以任选法院,以及不同法院的判例分歧问题,进而可能威胁国际法的统一。如何解决这一问题,有多种方案提出。如要求各法院不应超越其管辖权;各法院应当将国际法作为一个整体,注意并尊重其他法院的判例。再如,为了保障国际司法的统一,建议在将国际法院视为国际社会的中央法院的前提下,借鉴欧盟法院的先决裁决制度,对于涉及一般性的国际条约的解释和适用问题,而且不在专门国际法院的管辖范围的,有关专门法院应向国际法院提出先决问题,等待国际法院统一解释,等等。总而言之,作为联合国的主要司法机构和国际社会中对国际争端惟一具有一般普遍管辖权的国际审判机构,国际法院在新的形势下,应当努力发挥其作为国际法治统一的“监护人”的作用。
  国际法院与中国
  中国与国际法院的关系最早可以回溯到国际常设法院刚刚设立时期,在1921年8月选举的15名法官中,中国的王宠惠当选,1939年郑天锡当选。在此期间,有一件案件涉及中国,即比利时诉中国案。在1926年中国宣布废除不平等条约后,比利时认为它与前清政府1836年签订的《通商条约》应继续有效,为此向常设国际法院起诉,我国拒绝出庭。其后,中、比两国1928年另外又订立新的条约,此案即被注销。{8}
  自国际法院1946年2月成立以来,在其中任职的中国籍的历任法官有:徐谟(1946年2月6日-1956年6月28日)、顾维钧(1957年1月11日-1968年2月5日,曾于1964年到1967年任副院长){9},倪征日奥{10}(1985-1994年)和史久镛(1994年当选,2003年2月连任,任期9年;2003年2月当选为国际法院院长,任期3年)。即除了1969年到1984年间之外,均有来自中国的法官任职,这是由中国作为安理会常任理事国的地位决定的。
  到目前为止,我国拒绝通过诉诸国际法院的方式解决与其他国家之间的国际争端。在新中国成立以前,国民党政府承认国际法院的强制管辖权,这种情形持续到新中国成立以后。1971年我国政府恢复了在联合国的合法代表权,并于1972年宣布,不承认国民党政府于1946年作出的关于接受国际法院强制管辖权的声明。同时,我国也未与任何国家订立将争端提交国际法院的特别协议,对我国签署、批准或加入的国际公约中带有提交国际法院解决争端的条款,几乎都作出了保留。1984年以后,随着中国对国际法院信任度的增加,我国对由国际法院解决国际争端的态度也发生了变化,对有关经济、贸易、科技、航空、环保、交通运输、文化等专业性和技术性公约所规定的由国际法院解决争端的条款一般不再作保留,如《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等。但我国尚未向国际法院提交任何争端案件。从民间的角度看,来自中国的律师作为国际律师团的成员,已经参与了国际法院的诉讼活动。如具有中法两国律师资格的陈洪武律师,2000年5月到6月,就以巴林政府法律顾问的身份,在国际法院为巴林与卡塔尔两国的领海划界纠纷案出庭辩论,成为在该院出庭的首位中国律师。随着我国在世界上的和平崛起,在加入WTO、签署人权两公约后,中国参与国际制度已经发展到一个新阶段。我们有必要进一步反思我国对国际法院的基本态度,以积极的方式运用国际法院解决争端。
【注释】

{1}现国际法院组成如下:院长史久镛(中),副院长西蒙德·朗热瓦(马达加斯加),法官阿卜杜勒·科罗马(塞)、弗拉德连·韦列谢京(俄)、罗沙琳·希金斯(英)、贡萨洛·帕拉-阿朗古伦(委)、彼德·科艾曼斯(荷)、弗朗西斯科·雷塞克(巴西)、奥尼·肖卡特·哈苏奈(约旦)、托马斯·比尔根塔尔(美)、纳比勒·埃拉拉比(埃及)、小和田恒(日)、布鲁诺·西马(德)、彼德·通卡(斯洛文尼亚)、罗尼·阿布拉汉姆(法)。

{2}【英】伊恩·布朗利著,曾令良、余敏友等译:《国际公法原理》,法律出版社2003年8月版,第785页。

{3}现在法官每年俸给为16万美元,还享有差旅费、退休金和养老金等待遇。

{4}参见施觉怀著:《国际法院》,苏州大学出版社1993年11月版,第23页。

{5}史久镛是我国著名国际法学家。1926年10月9日出生于浙江宁波。1948年上海圣约翰大学政治系毕业,获学士学位。1951年获美国哥伦比亚大学研究院国际法硕士学位。1951-1954年在哥伦比亚大学研究院进行国际法学研究。1956-1958年在国际关系研究所任助理研究员。1958-1964年在外交学院讲授国际法,先后任讲师、副教授。1964-1973年在国际法研究所任研究员。1973-1980年在国际问题研究所任国际法研究员。1980-1993年任外交部法律顾问。1986年任国际法委员会委员,后任该委员会主席;1992年当选环境法国际理事会成员。

{6}史久镛:“国际法院怎样管辖如何公正——在华东政法学院的讲演”,载www.chinalawedu.com

{7}截至2005年2月15日,65个国家接受国际法院强制管辖权,约300份双边或多边条约规定,对由此类条约的适用或解释所引起的争端有管辖权。最近一些国家也以特别协定向法院提交具体争端。参见国际法院网站:http://www.icjcij.org/icjwww/igeneralinformation/icjgnn ot.html。

{8}参见倪征日奥:《淡泊从容莅海牙》,法律出版社1999年4月版,第238页。

{9}饶戈平主编:《国际法》,北京大学出版社1999年9月版,第456页。

{10}倪征日奥,著名国际法学家,生于1906年,早年就读于沪江大学和东吴大学,毕业后赴美国斯坦福大学深造,获得法学博士学位,并任斯坦福大学高级研究员。回国后曾任律师、教授、重庆地方法院院长、远东军事法庭中方检察官首席顾问、东吴学院教务长等职。1951年起,任外交部法律顾问、海洋法会议顾问、联合国国际法委员会委员等职。

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