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对涉诉上访的调查与思考

  上访申诉是我国宪法赋予公民的一项基本权利,它是指公民的合法权利因行政机关或司法机关作出的错误、违法的判决,或者因国家机关的工作人员违法失职行为而受到侵害时,受害公民有权向有关机关申诉理由,要求重新处理的一项制度。该制度的建立是为了使“每一个案件的审判都能到达正义的乐园”,然而,近年来,随着我国经济的高速发展,社会基本矛盾进一步深化,新矛盾层出不穷,涉诉上访剧增。究其原因,笔者认为可以从以下几方面考虑:
  一是社会基本矛盾深化。社会转型时期充满着各种矛盾和冲突,人们的思想观念、价值取向正在发生转化,日益高涨的物质需求与一时难以满足之间的矛盾、传统的道德观念与外来的道德观念的冲突和互相融合等等。经济连续发展和高涨并没有自动消除和解决社会问题,随着社会和经济的发展,新的社会矛盾和问题不断出现。如农村的土地征用及补偿、城市的拆迁及安置、企业的改制及下岗再就业、治安问题、劳资问题等等,出现了种种不合谐。这种不合谐源于发展中的不合谐与不协调,导致社会矛盾冲突。
  二是申诉上访人员法律意识偏低且思想意识极端。据调查,申诉上访人员绝大多数都是社会底层的群众,许多人还是文盲或半文盲,一旦发生纠纷和诉讼,很难对法律、法规有正确的理解,只能从自身的利益来追求和判断对己有利的所谓法律公正,认为凡是对己有利的就是合法合理的,凡是对己不利的就是不合法不合理的。再加上在诉讼中的某些错误引导,使其根本就不相信法律,不相信司法,并对法院产生了对立情绪。
  三是立法滞后,可操作性差。新的矛盾和冲突是多方面的,但解决这些社会矛盾和冲突的法律却严重滞后。如土地征用、拆迁安置、下岗再就业等,一旦发生纠纷和诉讼,仅以法院的司法救济和权限不可能从根本上解决问题。对此类案件因没有统一的法律、法规可依据,大多只能依据规章或政府的红头文件,同一类案件,因是不同的单位征用、拆迁、安置,即使是同一时期、同一地区,其结果也大不一样,故判决也不一样,造成此类案件的当事人申诉不断。
  宪法保护公民的申诉权,但三大诉讼法中寥寥可数的条文可操作性不强。依刑事诉讼法第二百零三条和民事诉讼法第一百七十八条,当事人的申诉条件很宽泛,只要是对生效的判决均可提出申诉,但随后的刑事诉讼法第二百零四条和民事诉讼法第一百七十九条,对当事人申诉后法院应当重新审理规定的条件又极其苛刻。我们不妨把法院应当提起再审的条件比作分子,把当事人提起再审的条件比作分母,随着司法队伍整体执法水平的不断提高,分子将变得越来越小;而裁判生效的案件越来越多,符合申诉条件和程序的案件也变得越来越多;分子和分母的比率越来越小,形成了申诉案件越积越多的局面。
  对此,笔者认为现行的申诉制度有很大弊端,必须重构。
  一是改变涉诉上访案件外部的多元监督体制。目前我国申诉上访制度是建立在拨乱反正时社会上存有大量冤假错案的理念之上,早已不适应现时代的发展。公正执法的理念得到普遍的遵守,再加上严格的监督体制,若想人为制造冤假错案,可能性极小,而对一些具体法律适用上的误差和认识不同,则属于正常的认识问题,不能以错案论。生效的判决对当事人有切身利害关系,如其不服,仅向法院申诉,则只是一个案件;如向人大、政府、检察院、有关领导和人大代表投诉,就成了多个案件;如再在以上各部门和人员之间反复投诉,就成了多个案件的乘积。笔者发现许多申诉案件经过两级法院复查后本已终结,但申诉人找到以上部门和人员后,则以提案、意见或来信等方式,又被一次次地转办、交办、督办,使案件难以终结,良好的愿望难有良好的结果。众所周知,申诉人找通以上部门或人员也是极少数,而绝大多数则很难找通,故申诉人不惜赴省进京申诉上访,以寻求更大的“青天包公”。这已成了他们的憧憬和精神寄托。如果外部对法院的监督体制不进行改造重构,法院要对案件进行终结,只能是一厢情愿。目前外部监督秩序混乱,随意性大,法院被动应付,是涉诉上访难以进入良性循环的主要原因之一。
  二是设立生效判决的上一级法院一次申诉复查终结制度。目前法院复查申诉案件主要依据的是2002年12月颁布的最高人民法院《再审立案的若干意见》,对生效判决不服可经过两次再审复查,即应先向判决生效的法院申诉一次,如不服可以再向上一级法院申请复查一次。若按此意见,一个案件走完两次申诉程序至少要一年。笔者接访中调查,对该意见的规定,申诉人认为有被愚弄之虞。因为申诉人既然对生效判决不服,又要求其先向生效判决的法院提起申诉,不可能达到自判自纠,故生效法院复查驳回后又坚持向上一级法院申诉。一次次地被复查驳回,只能加大申诉人对判决的不信任度,不利于矛盾的解决。针对绝大多数申诉案件的案情较为简单、事实清楚、判决正确的客观情况,笔者认为由上一级法院一次复查驳回终结足矣,不需两级复查。这样既可以减少当事人的讼累,又可减少法院二次复查无意义的重复工作量,从而节省司法资源。
  三是建立申诉案件收费制,适当限制申诉人的主体资格,缩短生效判决至申诉的期限。笔者经过调查,认为造成反复申诉的最主要的经济原因是申诉不收费。当事人普遍认为反正申诉不收费,不诉白不诉,即使被驳回经济上也不受损失。他们也知道申诉耗费的时间、精力无数,同时也为社会和法院增加了巨大的办案成本,但在自认为有可能被改判的巨大利益诱惑下不惜以命搏诉。故笔者建议,对民事、行政案件只能由当事人亲自进行申诉,民商事法律关系的核心就是当事人意思自治,因此其近亲属无权进行申诉,而且近亲属外延太大。而刑事案件除当事人正在服刑外,也不能由近亲属代为申诉。另外,对生效的判决申诉期限规定3—6个月足矣。
  (作者单位:江苏省高级人民法院)
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