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对完善行政诉讼制度的思考

  一




  行政审判,必须面向经济建设的主战场,大胆实践,努力探索,选准审判工作重点,积极主动地参与民主与法制的建设,通过以下方面,发挥其作用。


  ——通过行政审判活动,推动《全民所有制企业转换经营机制条例》等法律、法规的贯彻落实,促进市场经济体制的建立和发展。


  我国要建立社会主义的市场体制,必须确立市场主体、市场体系、市场运行机制、市场调控手段、市场行为约束与保障体系等诸要素的形式。为此,首要的是贯彻落实《全民所有制企业转换经营机制条例》,督促政府转变管理职能和方式,使企业能自主经营,把占中国经济主体成分的国有企业推向市场。在这方面,人民法院正是依靠行政审判活动,通过审理行政机关侵犯企业经营自主权提起的行政诉讼案件,保护企业合法权益,督促行政机关依法行政;通过审理行政机关拒绝履行保护企业合法权益的法定职责或者不予答复的行政案件,督促政府及其他行政机关履行《条例》规定的职责;通过审理因企业不服政府或政府有关行政部门实施《条例》赋予的行政处罚权或采取的行政强制措施引起诉讼的行政案件,维护和监督行政机关依法行政,强化政府及其他行政机关的调控手段。


  ——制裁违法经济活动,保护公平竞争,维护市场经济秩序。商品经济要求平等地展开竞争。只有这样才能起到优胜劣汰,提高经济效益的作用。这种公平竞争的秩序,唯有通过法律的形式,通过严格的执法,公正的司法活动,才能有效地确立起来并贯彻下去。近年来,随着我国商品经济的不断发展,不正当竞争行为逐渐增多,任其蔓延,对商品经济的发展是极为不利的,行政审判可以通过其审判职能,维护和监督行政机关认真贯彻执行有关法律、法规和政策中保护公平竞争、制止不正当竞争行为的有关规定,正确区分不正当竞争行为与不道德的商业行为,与垄断行为、损害消费者权益等行为的界限,严厉制裁不正当竞争的各种违法行为,对不服行政机关作出的处罚起诉到法院的,凡处罚正确的予以维持;对应处罚而不处罚的,判令作出处罚的具体行政行为;对显失公正的则予以变更,而对有犯罪嫌疑,则移交有关部门。


  总之,行政审判对市场经济制度的建立和发展,至关重要。可以这样说,没有健全的行政诉讼制度,强有力的行政审判,就没有健全的市场经济体制。


  二


  历史告诉我们,司法活动应该始终和市场经济的产生、变化、发展保持着同步状态。然而,在我们行政审判工作中,与市场经济的要求相比,还存在着种种的不适应。


  ——行政审判观念上的不适应。我们的行政审判干部由于长期处在计划经济的环境中,对市场经济制度感到陌生,需要一个适应、熟悉的过程,因而在思想上缺乏为公平竞争做后盾的法律保障观、全局观和效益观。具体表现在:


  1.在审判实践中,对行政诉讼的立法要旨缺乏正确理解,不能正确处理依法保护公民、法人、其他经济组织与维护监督行政机关依法行政的关系,往往颠倒二者顺序,把维护监督放在首位,忽视保护管理相对人的合法权益;偏袒行政机关的违法行为,容忍干预市场经济的活动;不能坚持法律面前人人平等的原则,因人、因官、因权而异,亟须要破除大一统的集权思想。


  2.在审理涉及不正当竞争的经济管理案件时,就事论事,就案办案,缺乏应有的敏感性和制裁意识,机械地寻找法律条文;对变革中出现的新情况、新问题,法律的滞后现象,以没有法律依据为由,该支持的不支持,该限制的没有限制。


  3.缺乏紧迫感,办案拖拉,贻误经商或者管理的时机。


  ——知识老化,业务水平不适应。行政审判是近几年才开展起来的一项工作,行政法在我国也是一门新的法学。很多审判干部缺乏对这方面的了解,而市场经济体制,更是一门复杂的新课题。我们的法院干部,即使近年来毕业于专门法律学校的,也没有受过这方面的正规教育。繁重的审判工作和缺乏自上而下的组织培训,使审判干部的社会知识和业务水平与突飞猛进的经济发展速度显得很不协调。


  ——法院管理体制的不适应。市场经济需要高度的民主与法制。作为审判机关的人民法院,尤其是作为司法审查的行政审判,严格坚持法治原则,坚持依法独立审判,扼制行政权力的膨胀,为市场经济提供自由平等公正的竞争环境,对于市场经济的发展至关重要。这就不但要求法院的干警树立正确的审判观念,而且要有管理体制的保证。但是,法院人、财、物都由地方负责,“经济基础”必然制约“上层建筑”,尽管依法独立审判讲了多年,以言代法、以权压法现象仍然非常严重。究其根源所在,法院在管理体制上的不适应,是其中一个重要原因。


  ——行政诉讼制度的不适应。随着改革开放的深入,尤其是市场经济的发展,使建立两年之久的行政诉讼制度,从收案范围、管辖的规定,到审理、执行等,已暴露出许多与社会发展不相适应的方面,亟待修改完善。


  三


  社会主义市场经济的发展,冲击着行政审判干部的陈旧观念和法院陈旧的管理制度、管理体系,催促着我们去学习、自新、改革奋进,探讨如何完善行政诉讼制度。


  ——学习社会主义市场经济理论,树立社会主义市场经济观念。


  审判机关是国家的上层建筑,我们要建立发展社会主义的市场经济体制,作为行使行政审判权的法院干警,必须有社会主义市场经济的头脑,树立起社会主义市场经济的观念。我们认为,这种观念,应该包括国营、集体、个人、政府在法律面前人人平等的意识;支持各经济实体公平竞争的意识;反对讲义务不讲权利,坚持权利、义务一致的意识;争分夺秒的效率意识;在行政诉讼中既要保护公民、法人、其他组织合法权益,又要维护监督行政机关依法行政的全方位意识。只有这样,才能把握正确的审判立足点,才能服务于具有中国特色的市场经济。


  ——有组织有计划地全面学习行政法、行政诉讼法,提高法院整体的行政审判水平。


  ——重新认识行政审判工作在法院中的地位,把行政审判摆在应有的位置。


  由于市场经济的发展,民主与法制的建设,行政审判的作用和在法院工作中的地位也愈来显得重要。我们对待每一项审判活动,不能仅仅看其收案数量,更重要的是应看它的社会影响、社会效果,在发展经济中的作用。对行政审判工作一定要从思想上、力量上和物质配备上给予高度重视。


  ——进一步明确和扩大行政审判收案的范围。


  1.明确规定因行政合同纠纷引起的诉讼案件作为行政案件。市场经济是一种契约经济。随着市场经济的建立与发展,行政合同成为行政机关行使职权的主要管理手段和方式。各种合同制度,特别是行政合同制度,将不断完善。如行政承包经营合同,行政租赁合同,行政招聘合同,粮棉订购合同,行政奖励合同,科技行政合同,环境保护、资源保护、社会治安、人才交流等职能性合同。党的十三大报告中早就提出:“无论实行哪种经营责任制,都要运用法律手段,以契约形式确定国家与企业之间、企业所有者与企业经营者之间的责任权利关系。”这段论述明确摆出了以合同方式确定国家与企业和其他法人、组织、公民之间的责任权利关系。有合同就有纠纷,有纠纷就要及时解决,否则,将影响合同的履行。这就存在着由人民法院审理行政合同纠纷案件的必要性。因违反行政合同而使法人或者公民的合法权益遭受侵害时是否有权提起行政诉讼?行政诉讼法第11条对此没有作出明确规定,也没有立法解释和司法解释。我们认为,现在对这一问题作出明确规定,已不是一个理论探讨和超前研究的课题,而是一个亟待解决的现实。因此,应该在行政诉讼的受案范围上,明确规定把因行政合同纠纷提起的诉讼作为行政案件由法院受理和审判。其理由是非常充分和简明的:一是行政合同是行使国家行政权的行政机关为履行职责,与公民法人或者其他组织相互意思表示一致达成的协议。它是由行政法律关系为基础产生的。二是行政合同纠纷不同于民事和经济合同纠纷,属于行政争议。实践中,行政合同在履行中出现的纠纷都是由原行政机关或上级行政机关依照职权进行处理的。因此,应由行政庭审理,适用行政诉讼法的一般原则和程序。


  2.拓宽行政诉讼中原告的资格规定,将行政诉讼法第41条中“原告认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”,修改为“原告是与其具体行政行为有直接利害关系的人”,而不是“有法律上的利害关系的人”。


  (1)在当前经济建设和改革开放的新时代,公民对其财产权利和民主权利的要求越来越高。实践中遇到一定数量的起诉人,他们本身不是行政相对人,但与具体行政行为有直接的利害关系,行政行为对之直接产生法律后果。将第41条原告资格的规定拓宽后,更便于保护公民、法人和其他组织的合法权益。


  (2)行政诉讼中的原告资格并非一成不变。它的变化是与行政诉讼制度在社会生活中的作用相适应的。行政诉讼制度在其他国家开始实行时,采取的是“直接行政相对人”具有原告资格,后来其范围不断扩大。现代市场经济发达的国家普遍采取的原则是受到威胁的合法权益与行政行为有联系,则具有原告资格。


  3.扩大中级人民法院受理第一审行政案件的范围。根据行政诉讼法第14条规定,中级人民法院管辖的第一审行政案件,一是确认发明专利的案件、海关处理的案件;二是对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;三是本辖区内重大、复杂的案件。为适应市场经济发展的需要,我们认为,应将该条第2项扩大修改为:对国务院各部门或自治区、直辖市人民政府,地市(行署)直属各行政机关和各县市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件。这样,把不服地市各部门、县级人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件,明确规定由中级人民法院作为一审案件审理,更有利于发挥行政审判的作用。


  (1)进一步明确了人民法院系统内部的分工,均衡各级各地人民法院的审判工作任务。从目前收案情况看,各中级人民法院除省府驻地市的中级法院受理的部分一审案件外,一般地、市的中级法院基本上只受理上诉案件。行政诉讼法第14条第3项中所谓本辖区内重大、复杂的案件,是一个弹性条款。何为重大、复杂很难有一个界定。它不像经济、刑事案件有个诉讼标的上的和量刑上的明确规定。在具体工作中实际上形成了领导让收案就收,不收的就不是重大复杂的。有时基层法院认为难于处理的,告知当事人到中级法院提起诉讼,推来推去,贻误时机,弄得当事人状告无门。事实上,这些行政部门作的具体行政行为,一般都是在中级法院辖区内有重大影响或者复杂、疑难的行政案件,不宜由基层法院审理。


  (2)便于排除干扰,为法院处理案件提供宽松的外部环境;同时,也有利于接受同级权力机关和广大人民群众的监督,以做到秉公执法,公正审判。


  (3)有利于准确地适用法律。县级以上行政机关作出具体行政行为,大多用的是一些专业性强的法律、法规和规章,涉及的范围也较大,影响面广。把对这些机关的具体行政行为提起诉讼的案件明确规定为中级法院作为一审,在保证审判力量上,办案物质条件上,执法水平等诸方面提供了有利条件。


  ——限制行政复议的随意性。现行的行政诉讼法中规定的有关行政复议,不利于复议程序。有的行政机关采取种种方法,规避诉讼,逃避司法审查。如依法提请复议的案件,有的复议机关违法裁决不予受理,致使被处罚者失去提起诉讼的资格。因此,建议增设限制行政复议的随意性条款,规定对于复议机关裁决不予受理的可向法院起诉。这样避免一案长期处在处理之中,影响行政效率;而对除专业性很强的行政管理纠纷可规定适用复议前置原则外,一般应适用复议、诉讼自由选择原则。


  ——改革法院系统的管理体制。


  立足治本,改革审判机关管理体制,落实宪法规定的人民法院在国家机构的地位和权力,使之有效地行使行政审判权。根据国家统一,法制统一的原则,将地方法院隶属于地方政权,人财物由地方控制的块状结构,改变为全系统条式垂直结构。从体制上摆脱地方法院所固有的地方性束缚,实现法院人事权、财政权、审判权的独立。


  此外,随着市场经济的建立和发展,以后也可设想成立隶属于省法院的专门行政法院。


  1.从世界各国看,一些市场经济发达的国家,为了适应行政管理需要,行政司法审查都设有独立的法院系统。


  2.市场经济越发展,越要求法制上的完善。行政法律、法规、规章及其规范性文件就会越来越多。这种行政内容上的广泛性、技术的复杂性、专业和细致性,使行政案件专业性、技术性不越来越强,涉及的人、财、物的社会范围越来越广泛。因此,设立专门的行政法院,是加强行政诉讼适应市场经济发展的必然趋势。


  3.随着行政体制的改革和行政法制化程序的提高,必然有更多的行政纠纷要通过行政诉讼程序来解决。行政诉讼不仅要接纳带有经济性的行政案件,而且还要受理因行政人员滥用职权或由于过失致的公民人身或财产损害的赔偿案件,以及对行政人员违法行为追究行政责任的案件。所有这些,由法院的行政法庭来接纳是力所不及的。


  4.有人认为,建立行政法院会引起我国政治体制的很大变动,人们会不习惯。其实,这种担心是没有必要的。现行的政治体制改革本身就是一场革命。因此,对首当其冲的行政体制进行大规模的革新理所当然。而建立行政法院正是为了适应行政体制的改革,以逐步用依法办事取代以言代法。可以这样讲,月前我国正是缺少这样强有力的行政补救程序和组织。如果只是小补小修,只能是隔靴搔痒,对完善我国行政法制无济于事。


  5.建立在最高法院和省高级法院领导下的专门行政法院,符合我国法制统一原则。
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