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论行政诉讼中举证责任的运用

  行政诉讼的举证责任在行政诉讼法中已有明确规定,但在审判实践中如何具体操作这个规定没有得到很好的解决。本文试就这一问题发表管见。




  一


  根据行政诉讼法第32条的规定,行政诉讼的举证责任是由行政机关单方承担的。然而,在审判实践中却形成了由行政机关和人民法院共同承担举证责任的局面。这主要是由于法院的行政审判人员受过去刑事、民事审判工作习惯的影响,在行政诉讼中自觉或不自觉地按照刑事诉讼或民事诉讼传统的举证制度去做。突出的表现是,在行政机关举证不充分时,合议庭(承办人)主动去调查收集证据。特别是法院在行政案件开庭审理前,一般都按惯例进行审查,而审查的目的却是根据案件需要去补充调查收集证据,待合议庭认为维持或者撤销的证据充分时,才开庭审理,这实际上形成了维持或撤销前置。


  从审判实践中看,这种做法弊端很多:其一,产生行政机关对法院补充证据特别是运用证据的依赖性,从而导致行政执法机关在行政程序中收集证据的两点不足,即证据的充分性和联系性不足,从而影响行政执法的质量,而审判机关又可能过于相信自己补充收集的证据,并在使用时有所侧重,致使证据锁链有可能脱节。其二,在行政诉讼活动中,行政机关是行政执法的主体,在诉讼中要证明自己所作的具体行政行为合法,因此,行政机关不仅要收集行政管理相对人违法的主要证据,而且更要通过诉讼运用这些证据说明相对人违法以及违法的性质,从而证明自己的具体行政行为的合法。人民法院在行政审判中的职责,是通过对证据的审查判定具体行政行为是否合法,从而作出相应的判决。如果人民法院除了审查证据认定事实之外,还要承担收集证据并证明事实的责任,实际上就变成了“自诉、自判”,从而混淆了人民法院与行政执行机关的不同职责,维护和监督行政机关依法行使职权也就成为一句空话。其三,在诉讼中法庭出示的物证和宣读的证据文书有两个来源,一是行政机关在行政程序中收集的;二是合议庭补充收集的。显然,后者的权威性比前者要大,给人已有定论的感觉,这样,就动摇了法庭的公正形象,失去了开庭的意义。其四,原告方在为自己辩护时,除了要举证有利于己方的证据外,主要还要通过对已有证据的质询来维护自己的利益。但由于证据都是由法庭出示或宣读的,且有一部分证据是法院收集的,原告及其代理人首先在心理上就难以全面充分地质证。辩解和辩护当然也就苍白无力了。由此可见,贯彻行政机关举证原则不仅仅是个程序问题,而且关系到案件审理的科学性以及判决的客观性和准确性的原则问题。


  二


  行政机关在行政诉讼中的举证,是指行政机关向人民法院提供自己在行政程序中收集的相对人违法的证据以及作出处理的规范性文件依据,进而在开庭审理阶段,运用这些证据(包括规范性文件)证明自己作出的具体行政行为合法有效的诉讼活动。行政机关在行政诉讼中的举证主要包括:第一,从举证的内容看,一般是证明具体行政行为合法的证据,具体行政行为违法的证据不属于行政机关举证的内容。因为在行政程序中,具体行政行为一旦作出,行政机关自然认为是合法的,更要通过诉讼证明其行为合法。第二,从证据来源看,行政机关所举主要证据是在行政程序阶段获得的,在审判阶段,行政机关既要证明其收集的主要证据是在行政程序阶段获得的,更要运用这些证据证明具体行政行为合法有效。第三,从举证的形式看,行政机关的举证责任,既包括收集和提供证据,也包括证明事实。收集和提供证据,与证明事实具有内在的联系。证明事实是指行政机关在法庭上通过出示各种证据以及质证和论证,进而证明具体行政行为合法的诉讼活动。在审判实践中,人们一般把举证习惯理解为收集证据和提出证据,而忽略了证明事实的责任,并形成了证明事实的责任由法庭承担的现状,从而割裂了行政诉讼中举证责任的两个不可分割的方面。在行政诉讼中强调举证责任中的证明责任,可以保证行政机关在行政程序中收集证据和在审判中提供证据的针对性、完整性和充分性。第四,从举证的范围看,行政机关在行政诉讼中的举证既有事实证据,也包括作出具体行政行为的规范性文件依据。这两者也是不可分割的,一切具体行政行为的作出都应当有规范性文件作依据,这是具体行政行为合法有效的重要条件之一。


  三


  在行政诉讼中如何具体地贯彻行政机关负举证责任的原则呢?笔者认为应从以下几个方面进行。


  第一,变庭前审理证据为开庭审查证据。实践中,庭前审查的主要任务是合议庭对行政机关提出的证据进行调查核实,并对证据不足的进行补充调查,甚至经过合议有了意见。这实际上是在开庭审理前,合议庭或承办人员已经有了倾向性意见,而这种倾向性又直接影响到后来的开庭审理和判决,这就直接动摇了双方当事人对法庭的公正信念,也容易引起当事人一方对法庭的猜忌,甚至对立。因此,合议庭的庭前审查任务,应当是对被告提供的作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件以及原告提供的有关证据进行预先审查,以确定开庭审理的重点和难点。


  第二,将主要由合议庭询问证人改为主要由被告、原告、诉讼代理人互相询问证人,并由当事人与证人相互质证变由法庭出示物证,宣读证据文书改由被告行政机关承担这一责任。被告人当庭举证应一证一质询,由合议庭征询原告及其代理人的意见。与此同时,原告及其诉讼代理人可向法庭提供于己有利的证据,被告同样也有质证权。在这种对抗式的法庭审查过程中,合议庭应当适时将本案的主要证人以及技术鉴定人、勘验人等传唤出庭作证,以利于证据的客观性。


  第三,通过庭审,行政机关对其具体行政行为合法的主要证据举证不充分的,法庭应及时作出判决。在司法实践中,有相当一部分行政案件经开庭审理后仍然不能定案,其主要原因就是行政机关所举的证据有问题。这时,合议庭往往不作判决,而是更进一步地自行去调查有关证据,并用自己调查的证据作判决的依据。这种做法显然违背了行政机关负举证责任的规定,并使这种规定流于形式。因此,人民法院对于行政机关应诉时所举证据不充分的,应当依法以主要证据不足而判决行政机关败诉。


  第四,在二审和审判监督程序中,人民法院也应该以第一审程序中行政机关提供的证据(包括所适用的规范性文件)为审查对象,而不应该在认为一审中行政机关的证据不足(或认定事实不清)时,再亲自去做调查,并以调查来的证据作为二审或审判监督程序的依据。人民法院仍应当坚持行政机关负举证责任的原则,以一审程序中行政机关提供的证据以及开庭审查的情况作为二审和审判监督程序的判决依据。


  四


  在行政诉讼中,要使当事人放心,特别是使原告人放心并使人民群众和社会舆论认为公正,尤其要做到两点:第一,法院(合议庭、法官)自始至终应处于一个客观地位,没有倾向性。如果法院不坚持行政诉讼中的举证责任原则,而是经常自己去做调查,并以这种调查结论作为判决依据,这就会在举证上与被告行政机关形成一体化,难以起到相互制约的作用;或者使法院的调查取证与原告的诉讼请求合为一体,导致法院与被告行政机关打官司的局面。这样,人民法院的客观地位和公正性以及公正执法就会受到怀疑。第二,在行政诉讼中,被告行政机关和原告行政管理相对人的地位是平等的,而行政机关负举证责任正好在行政诉讼的举证方面从制度上保证了这一点。


  在行政诉讼中,坚持贯彻行政机关负举证责任的原则,一是能够改善行政执法水平和提高行政审判质量。从审判实践中看,影响行政执法水平和行政审判质量的一个重要因素,就是行政机关在行政执法程序中收集证据怎样和在行政诉讼中举证怎样,当法院用自己调查的证据作为判决依据时,被告行政机关在行政诉讼中就会较少考虑证据之间的逻辑关系,以及运用证据证明其具体行政行为合法性。反之,如果认真贯彻举证责任,行政机关不仅在应诉时要充分考虑证据的确凿性,还会加强在行政执法程序中证据的收集,并在开庭应诉时推敲当庭举证的主次、顺序、繁简和角度等一系列问题,这自然能够改善行政执法水平和提高行政审判质量。


  二是可以较好地体现行政审判的职能。根据行政诉讼法的规定,人民法院应当正确、及时地审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权。因此,人民法院在行政审判中的职能,就是审查证据,判明事实,适用法律,判决行政机关的具体行政行为是否合法(维持,或是撤销,或是部分撤销,或是变更,或是履行法定职责)。如果法院在行政诉讼中将调查取证当作自己的一大职责,就有可能进入“角色”,时常自觉或不自觉地把自己摆在一方当事人的地位上,既可导致与另一方当事人的对抗,也可能导致裁判的错误。贯彻行政机关承担举证责任的原则,法院就能够集中精力搞好庭审,减少事务性,提高科学性,更好地执行行政审判职能,真正做到保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使职权。


  三是开庭审理趋向客观。开庭审理是行政审判阶段的中心环节,也是行政诉讼中的关键阶段,它往往能起到一锤定音的作用。如果法庭承担了当庭举证(往往是拿出自己调查的证据为主)的责任,实际上是向人们宣传“事实清楚,证据确凿”。这样的开庭,主观色彩很浓,缺乏应有的客观性。由行政机关承担举证责任,恰好可以解决这一问题,保证法院公正客观地裁判案件。综上所述,贯彻行政机关承担举证责任的原则是贯彻执行行政诉讼法,提高行政审判质量的关键环节,其他诉讼活动都应围绕这个环节进行。
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