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本案被诉“具体行政行为”是否具有事实上的法律效力?

  案情简介:
  本案申诉人徐×原系×市财政局1986年7月录用的事业编制工作人员,被任命为办事员。
  1994年4月7日,×市一区人民检察院在调查其他问题时,发现徐×有经济问题,即对其实施侦查,并于1995年2月11日作出×一检反建(1995)1号“建议书”。建议书认为:“徐×于1992年至1994年4月在×市财政局控办室任记帐员期间,替某汽车销售公司、某县生产资料服务公司等单位介绍买卖汽车等经济活动中,收受各种‘好处费’计30800元。”建议书建议:“根据全国人大常委会《关于惩治贪污罪、贿路罪的补充规定》第四条规定,其行为不以犯罪论处;其‘好处费’属非法所得上缴国库。”并将卷宗移送市财政局,建议财政局按政纪处理。因徐×不服要提出申诉,市财政局迟迟未作处理。1996年2月28日,×市一区人民检察院又将其暂扣的申诉人的财产随案移送给本案被申诉人又市监察局处理。移送时,×市监察局工作人员当即向一区人民检察院开具了编号为470529的“×省罚没款专用凭证”,其内容是“被处罚人,市财政局徐×,罚没事由,非法所得款备注栏注明,由一区检察院移交:(1)人民币4000元(现金),(2)1993年国库券14000元,(3)1994年某客车制造厂职工集资券12000元。”×市监察局将该凭证第二联即被处罚人收执一联交给一区检察院收执,未告知申诉人徐×,亦未要求检察院将该凭证送达徐×。
  同年3月21日,×市监察局对徐×立案调查。经调查审理,×市监察局认为徐×确有违纪行为,于1996年8月30日,根据《中华人民共和国行政监察条例》第二十四条第二款规定,向徐×所在单位×市财政局发出×监审发(1996)4号《关于徐×所犯错误处理的监察建议书》,要求市财政局对徐×所犯错误进行处理,并没收徐×非法所得22800元。1996年9月11日,×市监察局将×市一区检察院移送给其的徐×的财产全部移送给×市财政局。同年9月20日,×市财政局作出×财人(1996)14号《关于对徐×同志所犯错误的处理决定》,决定给予徐×行政记过处分,将其非法所得22800元上缴国库。×市财政局于1996年10月开出罚没款专用凭证,清退徐×非法所得款22800元,并于同年11月25日将该款上缴国库。财政局另给徐×编号为531752号“×省罚没款专用凭证”第二联,徐×拒收,市财政局有记录在案。
  1996年3月,徐×向一区检察院要求返回被扣的财产时,检察院将被申诉人×市监察局开具的编号为470529的罚没款专用凭证复印给徐×,并告知暂扣财产已随案移送给被申诉人处理。同年9月10日,徐×持上述罚没款专用凭证复印件向×市中级人民法院提起行政诉讼。诉讼期间(1997年4月4日),被申诉人×市监察局向一区检察院收回了1996年2月28日开具的编号为470529“×省罚没款专用凭证”,更换为“收到一区检察院随徐×案卷移送的暂扣款及证券”的收据。
  审判情况:
  1996年9月10日,徐×以×市监察局违法没收其财产,侵犯其财产权为由,向×市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销×市监察局没收财产的行政行为,判令其返还财产并赔偿经济损失。×市中级人民法院认为,徐×是国家行政机关工作人员,其所诉市监察局没收财产的行为,系行政机关内部的行政监察行为,不属行政诉讼受案范围。故作出(1996)×中行政初字第2号行政裁定,裁定不予受理。徐×不服该行政裁定,向×省高级人民法院提出上诉。×省高级人民法院认为,×市监察局是国家行政监察机关,具备《中华人民共和国行政诉讼法》规定的诉讼主体资格。徐×起诉认为该局的行为侵犯其财产权,符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受案范围。一审裁定不予受理不当。依照行政诉讼法第十一条第一款第(八)项和最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》第77条第一款的规定,作出(1996)×行终字第5号行政裁定,裁定撤销×市中级人民法院(1996)×中行初字第2号行政裁定,裁定由×市中级人民法院立案受理。
  ×市中级人民法院立案后经审理认为,本案被申诉人是行政监察机关,依照《中华人民共和国行政监察条例》第二条规定,有权对国家行政机关及其工作人员和国家行政机关任命的其他人员违法违纪行为进行监察。徐×系市财政局办事员,虽是事业编制,但其仍属于行政机关内部从事行政管理活动的工作人员,被申诉人认为徐×有违纪行为时对其进行监察,并未超越职权。被申诉人在接收检察机关随案移送的扣押徐×的财产时,向检察机关出具罚没款专用凭证后,既未告知、送达申诉人,亦未将财产予以没收,而是在立案调查后将该财产移送给市财政局,由财政局上缴国库。因此,被申诉人没有没收徐×财产的事实,申诉人徐诉称被申诉人没收财产的事实不能成立,其要求返还财产之诉,法院不予支持。依照监察条例的有关规定,监察机关有权暂扣被监察人的财产,但被申诉人在接收检察机关移送的扣押徐×的财产时将罚没款专用凭证作为收据出具给一区检察院,属使用票据不当,被申诉人在诉讼过程中已主动予以纠正,将开具的罚没款专用凭证更换为收据。因被申诉人开具凭证的行为并未给徐×造成直接的经济损失,因此,徐×请求赔偿经济损失之诉,无事实和法律依据,法院不予采纳。依照《中华人民共和国行政监察条例》第二条、第二十一条第(二)项和《行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定,判决被申诉人×市监察局于1996年2月28日开具的编号为470529的“×省罚没款专用凭证”无效,驳回申诉人徐×的诉讼请求。
  徐×不服,向×省高级人民法院提出上诉。
  ×省高级人民法院经审理认为,徐×是×市财政局办事员,虽是事业编制,但仍属于行政机关内部从事行政管理活动的工作人员。根据《中华人民共和国行政监察条例》第二条规定,被申诉人对其实施行政监察行为,并未超越职权。被申诉人在接收检察机关随案移送的扣押徐×的财产时,向检察机关出具的罚没款专用凭证,是作为收据出具给检察机关的,既未告之,也未送达当事人。被申诉人在作出监察建议后已将徐×的财产移送×市财政局,由该局上缴国库。因此,徐×认为被申诉人没收其财产与事实不符,被申诉人开具罚没凭证的行为并未侵犯申诉人的财产权,故其上诉请求不予支持。但被申诉人1996年2月28日接收检察机关随案移送的暂扣徐×的财产时,应当开具暂扣款及证卷收据,其开具的编号为470529的“×省罚没款专用凭证”属使用票据错误,被申诉人在一审诉讼期间已自行收回错开的罚没凭证,更换为收据,原审判决确认被申诉人开具的罚没凭证无效是正确的;鉴于被申诉人不存在没收徐×财产的事实,亦未对其造成直接经济损失,一审判决驳回徐×要求撤销被申诉人没收财产的行为,返还被扣押财产和赔偿损失的诉讼请求亦是正确的。但本案申诉人提起诉讼是因被申诉人错开票据引起的,一审判决确定一审诉讼费用全部由申诉人承担不当,应予纠正。故二审法院判决维持了中级人民法院的(1997)×中行初字第一号行政判决,并纠正一审诉讼费用800元的负担为徐只负担300元,被申诉人×市监察局负担500元。
  徐×不服,又以又市监察局没收其财产的事实存在,其不属于监察对象等为理由,向×省高级人民法院提出申诉。
  ×省高级人民法院接到徐×的申诉后,对本案进行了复查,再次证实原判在认定事实和适用法律方面是正确的,并阐明只市监察局接收一区检察院移送的扣押徐×的财产,属于暂扣行为,其向检察院出具的罚没款专用凭证是作为收据出具给检察院的,系使用票据错误。在一审诉讼期间,×市监察局已撤回了错开的罚没凭证,改变为收据。×市监察局在作出监察建议后已将申诉人的财产移送×市财政局,由该局上缴国库。故不存在×市监察局没收徐×财产的事实。另查明,徐义原是义市×局办事员,虽是事业编制,但仍属于行政机关内部从事行政管理活动的工作人员。×市监察局对徐×实施行政监察行为并未超越职权。据此,×省高级人民法院向申诉人发出通知,维护了原审判决。申诉人徐×仍不服,又以“两级人民法院对申诉人的起诉作出裁定受理的事实,一是对申诉人持有的罚没凭证复印件法律效力的确认,二是对×市监察局不制作决定书没收财产具体行政行为事实存在的确认……”等理由向最高人民法院提出申诉。
  问题分析:
  本案的关键问题是:被诉的具体行政行为是否客观存在?是否具有法律效力?这是本案争议的焦点,也是本案申诉人不服两审法院判决的症结所在。我们认为,本案被诉的具体行政行为实际上并不存在,两级人民法院对本案的处理并无不当。对此我们可以从以下几方面加以分析:
  首先,从行政法理论上分析:我国行政诉讼审查的客体是具体行政行为,因此,在行政审判实践中,人民法院在决定对某一被诉具体行政行为是否受理时,一方面需要明确该具体行政行为是否属于人民法院受案范围,另一方面还需明确该具体行政行为是否已经客观存在。否则,对某一被诉具体行政行为是否合法的判决都将无从落实。人民法院如何确定被诉具体行政行为是否属于人民法院受案范围、是否已经客观存在呢?这里,有一个审查批准问题。这个审查批准就是具体行政行为有效成立的条件。
  从行政法理论上说,一个具体行政行为是否有效,应当具备有效成立的要件。按照一般的行政法理论,一个具体行政行为有效成立应当同时具备以下要件:一是主体条件。一个具体行政行为依法必须由国家行政主体或受委托主体作出,非出自行政主体或受委托主体的行为肯定不是具体行政行为,更不具有可诉性;二是职权条件。一个具体行政行为直接体现行政主体对其行政职权(责)的行使或履行;三是对象条件。一个具体行政行为可能决定或者影响特定相对人的权利和义务;四是程序和形式条件。一个具体行政行为必须依照法定程序作出,这里的程序,既包括符合法定的步骤,也包括符合法定的形式;五是意思表示内容要件。一个具体行政行为必须是行政主体的真实意思表示,这里行政主体的意思表示含有设立、变更、消灭行政法律关系的明确意图和完整内容,并最终体现为一个足以为外界识别的客观决定。
  已成立或者存在的具体行政行为要在现实中产生效力,还必须具备其效力要件。这些效力要件就是保证上述成立的要件无瑕疵,即行政主体无瑕疵,履行职权无瑕疵,特定对象无瑕疵,程序和形式无瑕疵,目的和内容无瑕疵。其中,关于意思表示必须做到意思的形成过程无瑕疵,意思的决定无瑕疵,意思的表示形式无瑕疵。
  应当说,不同时具备上述有效成立要件和效力要件的具体行政行为不具有事实上的法律效力。从上述行政法理论来看,本案被诉行为不是被申诉人×市监察局的真实意思表示,无论是成立要件还是效力要件,都不具备,是一个有瑕疵的行政行为,其外在表现形式与行为主体所要表现的真实意思不一致。因此,该被诉行为充其量也只能认为是一个徒具形式的无效的具体行政行为。但是,在人民法院未对其进行实体审查以前,由于本案被诉行为“×省罚没款专用凭证”以一个具体行政行为的法定外在表现形式客观存在,从外表上看,属于人民法院受案范围,因此,本案受诉人民法院作出了立案受理的决定。经过实体审查之后,人民法院查明,尽管本案的被诉行为具有一个具体行政行为的外在表现形式,实际上它并不具有事实上的法律效力。
  其次,从行政诉讼理论上说,按照本案被诉行为的事实效力,即作为收据,其不属于人民法院受案范围。这可以从三个方面得到证实:其一,本院被申诉人×市监察局在作出该行为后一直没有履行告知行为,正如被申诉人在诉讼中答辩的那样,该行为是作为“收据”作出的,而该“收据”是出具给×市一区人民检察院的,申诉人得到该“收据”也是通过检察院复印取得的,被申诉人并没有委托一区人民检察院履行告知义务。其二,被申诉人只市监察局在本案诉讼过程中,一再表示是使用票据错误,并在一审程序中主动将其出具给一区人民检察院的“×省罚没款专用凭证”收回,改为一般收据。其三,本案申诉人的财产实际上是一区人民检察院查没的,移送给本案被申诉人后,本案被申诉人又将其移送给本案申诉人原属单位×市财政局处理,而被申诉人本身自始至终并未对申诉人的财产作出实际没收的处理决定和没收行为。作为一般收据,因不是行政主体作出的具有事实上的法律效力的具体行政行为,不具有可诉性,不属于行政诉讼受案范围。
  另外,公民、法人或者其他组织能否对一个具体行政行为提起行政诉讼,具备原告资格,取决于其是否是被诉具体行政行为的相对人。本案被诉行为“×省罚没款专用凭证”是×市监察局作为“收据”开具给一区人民检察院的,并不是作为具体行政行为针对本案申诉人作出的,又市监察局既没有实际没收本案申诉人财产的行为,也没有申诉人签收该“罚没凭证”,更没有对申诉人的财产作最终处理,而这个“罚没凭证”是申诉人自己从一区检察院索取的,其财产被×市监察局没收也是申诉人自己推想出来的,按说,×市监察局自始至终没有对申诉人作出任何产生实际法律效力的具体行政行为,申诉人应该不具有行政诉讼原告资格。
  但是,正是由于前边提到的本案被诉行为具有一个具体行政行为的法定外在表现形式,本案发生时,《中华人民共和国监察法》又尚未颁布实施,所以,人民法院受理了本案申诉人提起的行政诉讼。
  第三,从合法性审查意义上看,法院是否受理原告的起诉,既不能说明被诉具体行政行为是否真实存在,也不能说明被诉具体行政行为是否合法,因为被诉具体行政行为是否真实存在,是否合法,是需要法院经过法定审理程序之后才能作出判断的。鉴于本案被诉行为内容与形式不一致,形式所表现的与行政主体的真实意思表示不一致,即按被申诉人的真实意思表示.本案被诉行为“只省罚没款专用凭证”被申诉人更换之后,其“收据”不属于人民法院受案范围,人民法院经过审理,可以裁定驳回原告的起诉。由于本案原告坚持起诉被申诉人开具的“只省罚没款专用凭证”,人民法院继续进行了审理。鉴于本案被申诉人没收申诉人财产的罚没行为事实上并不存在,即被诉的“又省罚没款专用凭证”没有实际没收财产的内容和对象,本案两审人民法院作出上述判决是正确的。
【注释】

*最高人民法院

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