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政府机构改革与行政法制建设

政治体制改革的内容十分广泛,它涉及党政体制、职能、规范、制度、决策、发展、民主、法制等方方面面,涉及我国已经取得的经济体制改革的成果能否巩固,涉及我国改革开放事业能否继续深化,关系十分重大。党中央在十五大报告中再次重申必须要继续推进政治体制改革,这是因为相对滞后的政治体制改革已对我国的经济体制改革和社会发展产生了不利影响,表明我国的历史发展已经把它推上了再也不容忽视、不容延误的重要议事日程上。而其中政府机构改革与行政法制建设又首当其冲,其改革的程度与效果直接关系着政治体制改革的成败,关系着我国整个改革事业的前途,必须下大力气抓紧抓好。
  一
  党的十一届三中全会以来,我国在经济体制改革上已经取得了突破性进展,经济建设取得了举世瞩目的成就。在政治体制改革上,我们坚持和发展了人民代表大会制度,坚持和发展了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,积极探索党内民主和社会民主的有效形式,应当说,在这些方面是取得了显著成绩的。但是,就整个政治体制改革而言,远远不能适应经济改革和经济发展的要求,政府机构改革就是其中之一。
  改革开放以来,为了适应经济体制改革和社会发展的需要,我国已经进行了两次机构改革,即1988年国务院的机构改革和1993年行政管理体制和各级政府机构的改革。不能说前两次改革的指导思想不正确,目标不明确,也不能说前两次改革没有任何成效,但是应当承认前两次改革确实留有许多不尽人意的地方,例如:没有真正解决机构臃肿、职能重叠、人浮于事等问题,没有从根本上解决简政放权、转变职能、政企不分等问题,这些问题的存在,使得人们对于这次机构改革工作信心不足,积极性不高。但是政治体制改革又非进行不可。按照马克思主义的观点,社会生产力的大发展,经济体制的大调整,必然导致政治体制的大变革。这是推动社会历史前进的一条基本规律。正如邓小平同志指出的:“经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展”。
  回顾十几年来,中国理论界特别是政治学和行政学界伴随着一次次政府机构改革一次又一次掀起的探讨政府机构改革的热潮,不难发现,在众多专家学者的探讨过程中,忽视了极为重要的一点,即政府机构改革过程中的法制化建设问题。笔者认为,政府机构改革之所以几年一次轮回,总也走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,政企分开喊了多年收效甚微,权责不明,腐败不减,一个关键的问题就是缺乏通过法律机制将政府机构改革的成果巩固下来。邓小平同志早就告诫我们:“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”一手抓政府机构改革,一手抓行政法制建设,二者并重,是打好这次机构改革攻坚战、开创改革开放新局面的重要保证。
  江泽民同志在党的十五大的报告中指出:“我国经济体制改革的深入和社会主义现代化建设跨越世纪的发展,要求我们在坚持四项基本原则的前提下,继续推进政治体制改革,进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法制国家。”同时指出:“当前和今后一段时间,政治体制改革的主要任务是:发展民主,加强法制,实行政企分开、精简机构,完善民主监督制度,维护安定团结。”十五大报告精神向我们表明,我们党已经从全局和战略的高度确定把依法治国作为重要的治国方略,这在我们党的历次代表大会上尚属首次,它标志着我党的领导方式和执政方式的重大转变。这一重要转变为这次政府机构改革走向成功提供了保证。这也是这次机构改革与以往机构改革的重要区别所在。
  国务委员兼国务院秘书长罗干同志在今年3月6日向第九届全国人大第一次会议所作的《关于国务院机构改革方案的说明》也表明了这一点。他在《说明》中指出:“这次机构改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革的原则是:按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业。按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织结构,实行精兵简政。加强宏观经济调控部门,发展社会中介组织。按照权责一致的原则,调整政府部门的职责权限,明确划分部门之间的职能分工,相同或相近的职能交由同一个部门承担,克服多头管理、政出多门的弊端。按照依法治国、依法行政的要求,加强行政体系的法制建设。”不论是这次机构改革要达到的目标,还是这次机构改革要遵循的原则,都要求行政法制建设要贯穿于这次政府机构改革的始终和政府行政执法之中。这就要求我们要解放思想,转变观念,提高对行政法制建设在政府机构改革和社会主义市场经济建设中的作用的认识。
  行政法制建设伴随着改革开放得到恢复与发展,并在经济体制改革和经济建设中发挥了重要的作用。在当前和今后一段时间内,它既是政府机构改革的内容,也是政府机构改革取得成效的重要保证。由手我国社会主义市场经济体制正在建设过程中,按照完善的市场经济的要求改革政府机构,实现一步到位,是难以做到的,改革过程中,会有越来越多的、错综复杂的经济活动和利益关系比在计划经济体制下更加迫切要求有健全的行政法制来引导、规范、保障和约束。一方面要求行政立法不仅通过肯定改革的成功经验,一步一步地推动改革深化,而且根据党和国家的有关方针政策,尽可能地做到先立法后行动或者在进行试点、取得经验的基础上先立法后铺开,通过立法指导改革,另一方面要求行政立法根据适应社会主义市场经济的有效改革不断改进和完善,使政府机构设置、职能定位、权责实现、执法监督都能体现行政法制的功能,保证政府机构改革健康发展,富有成就。
  二
  政府机构改革与行政法制建设是当前我国政治体制改革的同等重要任务。不进行行政法制建设,政府机构改革的成果难以巩固;不进行政府机构改革,行政法制建设也难以更好地为社会主义市场经济服务,因此,当前的行政法制建设应当紧紧围绕政府机构改革、发展和完善社会主义市场经济体制进行。
  (一)按照社会主义市场经济的要求,以行政法制规范政企关系、政府职能和执法行为。
  伴随着社会主义市场经济发展,政企关系正在起着深刻的变化。政企职能分开已成为人们的改革共识和改革取向。几十年来的改革实践证明,企业改革是我国经济体制改革的核心,也是经济体制改革的结合部。正如邓小平同志指出的:“企业下放,政企分开,是经济体制改革,也是政治体制改革。”(《邓小平文选》第三卷第192页)发展市场经济,建立起社会主义市场经济体制,要求建立以公司制为标志的现代企业制度,现代企业是自行决策,自主经营,自负盈亏的市场经济的微观主体。建立现代企业制度迫切要求实行政企分开。正在进行的机构改革把政企分开作为重建政企关系的切入点,这对于传统的政企不分的计划经济体制来说,确实抓住了问题的要害。
  十一届三中全会以来,我国企业改革经历了扩权让利、以利润包干为主的经济责任制、两步利改税、经营承包责任制、股份制、利税分流、小企业的包租卖、转换企业经营机制等,虽然在放权让利上取得了一定成绩,但未能从根本上激活企业。政府职能转变的滞后,使国企改革长期受阻。政企不分,政府过多地干预微观经济,扭曲了市场,滋生了腐败。因此,这次政府机构改革确定的原则就是“按照发展社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实行政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业。”
  过去的机构改革大都是在传统的计划经济体制条件下或计划经济体制还没有根本变革的条件下进行的,因此,受计划经济体制的直接制约和影响,政府的经济社会职能无法向政企分开、宏观调控、社会管理和公共服务方向转变,政府的管理事务无法减少,所以政府机构也无法从根本上精简,即使暂时精简下来,不久又会迅速复原,甚至还会超额膨胀,至少现代的法制行政管理机制更是难以建立起来。可见,机构改革之所以始终走不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈,症结所在就是政府的职能转变没有落到实处。
  政府机构改革的本质是政府体制的更新,它不仅涉及到政府组织机构的调整,更重要的是依据社会主义市场经济的要求,调整政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系,即给政府的基本经济和社会管理功能重新定位。我们知道,政府机构是政府职能的载体,机构设置不合理,职能就难以得到正确发挥。而政府职能转变又是机构真正得以精简的关键。按照经济学家的观点,任何现代国家的政府经济社会功能都可分为三大类。一类是政策管理功能,不同的国家可能根据不同的发展背景和制度形成不同的政策管理体系,但其主要内容都离不开财政、货币、产生发展和市场管理等方面的政策行为;一类是法律监管功能,这是任何国家政府功能的传统项目,尽管这种法律监管功能的实施依据、实施主体和实施程序的制度基础可能大不相同;再一类是资源配置功能,即政府直接参与社会再生产和国民经济发展的功能,例如政府的产业投资和举办国有企业。在我国计划经济体制下政府的资源配置功能是主导的、大量的、优先的。而政府的政策管理功能和法律监管功能的设定,则都是为了保证政府资源配置功能的全面有效实施而对前者起辅助作用的。从计划经济体制向建立市场经济新体制的转变,就是要确立市场配置资源的主导地位,从根本上替代以政府配置资源为主导的体制格局,真正使政府的基本经济社会功能逐步从大量繁重的资源配置活动中退出来,向着有效的政策管理和法律监管方面转变。(参见《中国党政干部论坛》1998年第三期第27页)
  通过法律手段正确定位政府职能是使政企分开、摆正政企关系的前提和保证。因此,在政府机构改革过程中,要本着依法行政的改革原则,根据社会主义市场经济体制的要求,通过“职权法定”,规范政府的经济和社会职能。比如,国务院这次机构改革要求专业经济管理部门都要实行政企分开,不再直接管理企业。政府与国有企业的关系是:政府按投入企业的资本享有所有者的权益;监督企业资产运营和盈亏状况;负责企业主要领导干部的考核、任免。企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税;对国有资本负有保值增值的责任,不能损害所有者权益等。按照这一要求,国家就应用法律手段规范作为市场主体的企业应当具备的权利,履行这些权利应当具备的条件和能力;同时规定各个政府职能部门的具体职能权限,以法律手段改变政府办企业,行使企业职能,另一方面企业办社会,行使政府职能,政府职能交叉,以及政府部门之间职能交叉的现存体制,改变政府行政部门的双重身份和双重职能,分离国有资产所有权和经营权,使政府完全脱离生产经营而转向资产经营,使政企关系从上下行政隶属关系变为以资产为纽带的合作关系,构造适应社会主义市场经济要求的合格的行政主体和市场主体。政府和企业作为各自独立又相互联系的行为主体,如果缺乏必要的约束和自律,任何一方的行为,都有可能侵占对方的权益,因此,建立一整套职能规范和行为责任规范对两大主体加以约束和调整,对于保证市场经济在政府机构改革过程中有序运转是十分必要的。同时还可以使政府执法行为应循事先安排的规范,最大限度地减少政府执法行为的随意性,保证政府在政企分开的改革过程中转变职能的顺利进行。
  (二)按照依法治国方略规范政府组成机构并将社会中介组织纳入法制化轨道
  “按照精简、统一、效能的原则,调整政府组织结构,实行精兵简政。加强宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,适当调整社会服务部门,加强执法监管部门,发展社会中介组织。”这是这次政府机构改革的一项原则,也是其改革的一项基本内容。现有政府机构的设置原则,是在社会主义法制还不完善的条件下确立的。在中央高度集权的计划经济体制下,政府主要依靠行政手段管理经济和社会事务,对一切事务大包大揽,许多本来应该运用法律手段或通过社会中介组织来解决的问题,也要通过设立政府机构来管理,把许多社会责任和事务矛盾集中在政府身上。其结果造成下级政府对上级政府的依附性,整个社会对政府的依附性。另一方面,从中央到地方,各类社会组织机构设置与职能配置雷同或相似的现象。这种现象在传统的计划经济体制下,有其合理适应的一面,但是,随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善,其弊端逐渐显露出来。既导致政企不分,政府办企业,企业办社会,职能错位,又造成政府机构庞大,机构臃肿,人浮于事现象严重,制约着政府职能的有效发挥,行政效率低下。因为这种状况一方面使每个单位无论大小都在自己的内部形成了一个“大而全、小而全”的自我封闭的社会,吃喝住行、生老病死都由自身来解决,组织优势既不能得到发挥,又造成社会资源的极大浪费;另一方面,经济和社会事务在政府的“命令系统”中得到社会各类级组织的忠实的贯彻执行,为政府行使行政手段提供了最大的便利条件。这既将社会责任和事务矛盾过多地集中到政府身上,进一步强化了政府“统揽一切”的职能模式,增加了政府转变职能的难度,又制约了“市场”这一中转机制,市场发育程度得不到迅速提高,严重阻碍着企业和社会中介组织机制的发展,从而影响社会主义市场经济的发展与完善。
  按照马克思主义的观点,世界万物皆成系统,而系统的结构形式、运行方式则是系统功能的决定性因素。要改变上述状况,必须对现有政府组织结构进行调整,切实实行精兵简政。而要作到这一点,首先就应当使用法律手段将改变精简后的政府组织机构确定下来,防止以往精简之后未经任何法律程序又“膨胀”起来的现象重演。罗干同志在做《关于国务院机构改革方案的说明》中建议修改《国务院组织法》,并建议适时修改《地方人民政府组织法》,在机构改革、精兵简政的基础上,加强和完善行政组织立法,依法规范组成部门的设置,是十分必要的。
  为避免政府组成部门减而复胀,在以法规范政府机构的同时,还应以法理顺各种关系,包括按照党政职能分开的原则,理顺党的工作机构和政府组成机构的关系;按照政企分开、政事分开的原则,理顺政府机构和企业、事业单位的关系;按照中央和地方适当分权的原则,理顺中央政府各部门和地方政府的关系;按照权责一致的原则,明确分工,理顺政府组成部门之间的关系。努力摆脱权力集中、计划指导、部门管理、条块分割的旧的管理体制的约束和影响,重视结构功能的作用。
  在调整政府组织结构、实行精兵简政、理顺各种关系的同时,还应依据社会主义市场经济发展需要建构和完善社会中介组织。在政府职能转变和组成机构调整的同时,构建社会中介组织,要注意坚决消除名为社会中介组织,却行政府行政职能之实的现象。社会中介组织作为国家宏观调控的中间环节,替代政府延伸、行使部分社会职能是很有必要的。社会中介组织在政府行为和企业行为之外,发挥中介自律作用,既有助于使企业做到自我约束,又利于使政府宏观调控意图体现在微观经济运行过程中。因为不同的社会中介组织的社会经济功能是不同的,如一些专业性的事务所:证券交易所、会计师事务所、资产评估事务所、商标事务所、审计事务所、计量和检测事务所等,承担部分政府转移出来的职能,为企业提供各项服务,既有助于国家宏观调控职能的到位,又能提高企业自律程度、促使企业的活力在有序有市场竞争中实现;再如能提高市场和社会有序程度、建立微观活跃秩序的社会中介组织:社会保障机构、消费者权益保护机构、公证和仲裁机构、人力资源调节和配置机构等,它们直接服务于各个阶层的社会成员,并具有创造企业必须的社会稳定环境条件的重要功能。所以在注意建立各种市场经济需要的社会稳定中发挥应有的作用。按照依法治国方略,社会中介组织的组织机构、职能、权限、行为方式、法律责任也都应及时纳入法制化轨道。
  (三)按照权责一致的原则,以法规制政府职责权限,依法行政,以法监督。
  依法行政要求行政机关能否行使某项职权,必须有法律授权。笔者以为,这里的法律,应当有一定的级别要求。在进行政府机构改革,调整政府部门职责权限、明确划分部门之间的职能分工过程中,首先应当强化授权立法,这是克服多头管理、政出多门弊端的龙头。几千年来,中国一直是一个“‘言本位”的社会,某些政府工作人员赋予的权力视为个人社会地位和物质利益的依托;还有许多人把政府视为水远打不破的“铁饭碗”和“聚宝盆”,因此,某些政府部门的领导具有为扩大权力而升格、增编的本能冲动;还有的干部把自己置于法律之上或法律之外,习惯于个人说了算,不尊重国家权力机关的决定和决议;更有甚者,擅自妄为,制定“土政策”,公然对抗法律,规避法律,等等,不一而足。因此要借这次机构改革东风,认真解决行政执法中有法不依、执法不严、违法不究等问题。行政执法是国家行政机关依照法定职权和程序,在行政管理领域内实施国家法律的行为或活动。在社会主义法制建设中,行政执法具有十分重要的地位和作用。一方面,在整个国家机关体制建设中,行政执法具有十分重要的地位和作用。一方面,在整个国家机关体系中,行政机关所占比重最大,拥有部门最多,承担着大量的、经常性的执法任务;另一方面,随着政府职能的转变,依法行政、用法律手段进行行政管理将成为行政机关的主要工作任务。因此,加强和改善行政执法行为对于建设社会主义法制国家具有十分重要的意义。
  这次机构改革,要改变或根除行政不法状况,在强化授权立法的同时,还要强化违法责任。一方面要进一步完善行政运行机制,加强行政首长负责制,规范行政领导职责职权,加强公务员队伍建设,提高他们的整体素质和执法水平,加强对各级干部特别是领导干部的监督,防止滥用权力;另一方面,要建立健全对执法部门及其工作人员违法执法的追究制度和赔偿制度,严格行政纪律,严格监察失职行为,明确行政执法机关的责任,切实解决执法不力、放弃法定职责或超越法定职权的问题,加强执法监督工作,实行执法责任制和评议考核制,增强监督力度,严惩执法犯法、贪赃枉法。
  完善监督法制,建立、健全依法行使权力的制约机制,这也是政治体制改革的一项内容,也是政府机构改革、加强行政法制化的一项内容,在进行机构改革过程中不可忽视。
  说起来,我国也有各种监督机制,如人大的监督、党的监督、上级行政机关的监督、社会团体的监督、民主党派的监督、群众的监督、舆论的监督等等,但由于缺乏具有实际操作程序性的法律规定,以上监督有的显得有名无实,有的显得力度不够。权力必须受监督;失去监督和制约的权力必定产生腐败。因此,如何合理配置权力、如何使权贵一致、如何对权力、实施监督,便成为这次政府机构改革和行政法制建设必须解决的重要问题。要使权力受到有效的监督,防止滥用,达到权责一致,防止腐败蔓延,使社会主义民主监督的各种机制富有成效,就必须从行政立法上对政府机构的设置、人员的配置与选用、职责权限、权责一致等方面强化监督规范,完善监督程序,严密监督制约机制。只有如此,才能防止并消除腐败,增强公务员的公仆意识和责任感,从而改进工作作风,提高办事效率,依法执法,依法行政。否则,政府机构改革将难以成功,改革的成果也将难以巩固。
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