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论行政处罚的法定原则

  行政处罚原则是指行政处罚法规定的设定和实施行政处罚时必须遵守的准则。它贯穿于行政处罚的全过程,是对设定和实施行政处罚提出的带有普遍性的总体要求,是领会行政处罚法立法宗旨和精神实质的基础和出发点。同时,行政处罚原则也是对行政处罚行为具有普遍约束力的法律规范,任何机关、组织和个人都不能违反这些原则,否则,应当承担相应的法律责任。
  根据我国行政处罚法的规定,行政处罚必须遵循的原则有:行政处罚法定原则、公正和公开原则、处罚与教育相结合原则、违法行为与行政处罚相适应原则、无救济即无处罚原则、受处罚不免除民事责任原则等等。其中行政处罚法定原则是最为重要的一项原则,它象一条红线贯穿于行政处罚法的始终,是依法行政的行政法原则在行政处罚领域中的具体体现。行政处罚法第3条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”根据该规定,行政处罚法定原则主要包括以下几层含义:
  第一,应受行政处罚的行为必须是法定的。只有法律、法规、规章明确规定,公民、法人或者其他组织的某种行为是属于违反行政管理秩序的行为,应予以处罚,该行为才能被处罚。法无明文规定的,不能处罚。我国是社会主义国家,国家行政机关只有保护和发展公民基本权利的义务,没有限制或损害公民基本权利的权力,除非法律规范明确规定哪些行为属于违反行政管理秩序的行为并应予以处罚或制裁,否则,任何行政机关、组织或个人都无权设定或实施行政处罚。正所谓“法无明文规定不为罪(过)。”只有当法律规范有明文规定,并且行政管理相对人违反了这些规定,否则便不能判定其有罪或违法,不能判处刑罚或处罚。这是社会主义法制国家必须遵循的最基本的原则,也是以法治国、依法行政的最起码的准则。
  第二,实施行政处罚的依据必须是法定的。这要求,一方面作为行政处罚的依据只能是法律、法规和规章,而且作为实施行政处罚依据的法律、法规和规章必须符合行政处罚法关于行政处罚的设定和规定的有关规定。另一方面,实施行政处罚的种类和幅度也应是法定的。也就是说,只有法律、法规和规章作了明确规定.哪类违反行政管理秩序的行为可以给予何种处罚,行政机关才能给予相应的法定种类和幅度的处罚。行政机关未按照法律规范规定的行为、种类和幅度实施的行政处罚行为,亦属违法行为。
  根据行政处罚法第9条至第13条的规定,行政处罚由有权设定行政处罚的国家机关在行政处罚法规定的职权范围内设定,并依照法定的程序制定、公布,无权设定的国家机关不得设定,各有权机关也不得越权设定。法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方性规章分别拥有各自的设定权,即法律可以设定各种行政处罚;行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚;地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚;规章可以设定警告或一定数量罚款的行政处罚,罚款的限额视行政规章或地方性规章分别由国务院或各省、自治区、直辖市人大常委会规定。行政法规、地方性法规和规章对上一位阶法律规范已经作出的行政处罚规定需要作出具体规定的,必须在其规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。超越了这些规定的权限设定行政处罚的行政法规、地方性法规和规章都是无效的,即所谓“越权无效”。“越权无效”是行政法的中心思想,也是行政处罚法中法定原则的重要内容。此外,行政处罚法第14条还专门规定,除本法第9条、第10条、第11条、第12条以及第13条的规定外,其他规范性文件不得设定行政处罚。这说明,法律、法规和规章可以设定行政处罚,都是实施行政处罚的依据。当然,如果能够作为实施行政处罚依据的法规、规章在设定或规定处罚上不符合行政处罚法关于行政法规、地方性法规和规章设定或规定行政处罚的种类、幅度的规定,则应当认为无效。
  第三,实施行政处罚的主体及其职权必须是法定的。这就是说,实施行政处罚应当由有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施,其他机关或组织无权实施。在我国,行政处罚权是一项涉及公民、法人或其他组织人身、财产权利的特定的行政权力,因此,该规章规定行使行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织行使;同时规定被授权的组织必须具有管理公共事务的职能,而不是一般组织。行政机关若将行政处罚权委托给其他组织行使时,行政处罚法对委托的行政机关和受委托的组织都规定了必须具备的条件。委托机关的委托行为必须依照法律、法规、规章的规定,在职权范围之内,并应当对受委托的组织实施的行政处罚进行监督。受委托的组织必须具备法定的条件,即其必须是依法成立的管理公共事务的事业组织,具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员,对违法行为需要进行技术检查或技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或技术鉴定;受委托的组织必须在委托的职权范围内以委托行政机关的名义实施行政处罚,对委托的事项不得再委托。这些规定表明,并非所有行政机关都具备行政处罚主体资格;具备了行政处罚主体资格的行政机关或组织在行使行政处罚权时,还必须遵守法定的职权范围,不得越权处罚或滥用处罚权,否则,其行政行为亦属违法。
  第四,行政处罚的程序必须是法定的。行政处罚法定原则不仅要求实体合法,也要求程序合法。实体法必须要有与之相适应的程序法,程序合法是实体合法的重要保障。程序合法,是法制的一项基本原则。这次行政处罚法规定的程序符合现代行政程序的基本要求,也适应中国具体国情,比较合理、科学,是完全适宜的。行政机关在实施行政处罚时,如果不严格履行法定的程序,如立案、调查取证、审理和听证、送达处罚裁决书、告知受处罚人诉权等等,就会损害相对人的合法权益,这样作出的处罚也是无效的、违法的。实施行政处罚不仅必须遵守行政处罚法规定的程序,也要严格遵守其他行政法律规范关于程序的规定。以前那种重实体、轻程序的想法和作法是不对的。我国行政处罚法第一次以法律的形式对行政处罚的程序作了全面具体的规定,并要求实施行政处罚严格按照法定程序进行,否则即构成程序上的违法。这既反映了我国立法者对行政程序的高度重视,也表明了我国在行政程序的研究、立法和执法实践方面取得了重大进展。
  笔者以为,在具体执行行政处罚法贯彻行政处罚法定原则的过程中还应当注意以下几个问题:
  第一,对行政处罚设定权的理解问题。目前有的行政处罚法释义中对行政处罚的规定权作扩大解释,认为作为行政处罚依据的,不仅包括依法设定行政处罚的法律、法规和规章,还包括其他国家机关依法规定行政处罚的具有普遍性约束力的其他规范性文件。笔者不同意这种解释,认为这种对行政处罚法规定的扩大解释容易造成认识上的混乱,不利于纠正目前存在的行政处罚“滥”和“软”的问题,也有违行政处罚法定原则。既然行政处罚法对不同位阶的法律规范(法律、法规和规章)有关行政处罚的设定或规定已经作出了明确规定,就应当严格遵照执行。行政处罚只能由有权设定或规定行政处罚的国家机关在行政处罚法规定的职权范围内设定或规定,并依法定程序制定和公布;无权设定和规定行政处罚的国家机关不得设定或规定,各有权机关也不得越权设定或规定,否则即属“越权无效”。
  产生上述问题的一个主要原因,是对“设定权”的理解。有人认为“设定权”和“规定权”是两码事,行政处罚法第14条只限定了设定权,未限定规定权,上述扩大解释即属此类,认为其他国家机关的其他规范性文件也可以规定行政处罚,从而作为行政处罚的依据。也有人认为设定权包含规定权,即将上一位阶法律规范的规范具体化。笔者亦以为然,而且认为规定权从属于设定权。行政处罚法第14条只限制规定了设定权,对行政处罚法规定权未明确加以限制规定,但这并不等于其他国家机关的其他规范性文件对行政处罚都可以作具体化规定。如果认为其他国家机关的其他规范性文件对行政处罚都可以作具体化规定,那么最高人民法院的司法解释、最高人民检察院的司法解释、县以及乡政府的决定、命令都属于规范性文件,是否都可以作具体化的规定呢?如果可以,那么就都可以作为行政处罚的依据了。那样的话,将会在实践中带来一系列的问题,如上级行政机关复议时以哪个级别的规范性文件为依据?行政诉讼时人民法院又以哪个规范性文件为依据?而行政诉讼法规定,人民法院审理行政案件只能以法律、法规为依据,参照规章。可见,规定权与设定权不宜截然分开。从理论上说,行政处罚的设定权只属于全国人大及其常委会。我们是社会主义国家,只有人民自己,才能决定哪些行为是应该禁止的、哪些人应当承担何种法律责任。但是,行政管理事项的复杂性和广泛性,使法律的覆盖面难以周全,从而需要行政法规或者地方性法规乃至规章进行具体化或补充规定。行政处罚设定权的多层次性即由此产生。但是,进行这种具体化或补充规定必须要有法律的授权,不能自行其是。在行政处罚规定的具体化或补充设定方面,行政处罚法从第10条至第13条已经进行了授权,遵照执行将会使目前各级各类行政机关都设定或规定行政处罚的混乱局面得到解决。行政处罚设定权是多年来行政处罚乱与滥的主要原因之一,如果再不严格按照行政处罚法的规定执行,行政处罚乱与滥的问题将不能从根本上解决。
  第二,越权处罚问题。所谓越权处罚,即超越职权进行处罚,是指行政主体在行使行政处罚权时,超越了法定的权限,包括行使了法律、法规、规章未授予的处罚权力,或超越了法律、法规、规章授予的处罚权力。它是一种实体上作为形式的违法行政行为,不论行政处罚主体的行为动机目的是否正当、合理,只要行政处罚行为客观上超越了法定职权,即构成超越职权。越权实施行政处罚的主要表现形式有:
  1.越权行使行政处罚主体的行政处罚权,即实施行政处罚的行政机关依法并不享有行政处罚权,不具有行政处罚主体资格。如上所述,不具有行政处罚主体资格的行政机关是无权对公民、法人或其他组织实施行政处罚的,一旦实施,该处罚行为不仅是一种无效的行政处罚行为,而且也是一种越权的违法行为。
  2.越权行使属于司法机关的权力。如工商机关拘留违反市场管理法规的公民,并进行人身搜查;公安机关作出决定,令经济纠纷一方当事人赔偿另一方当事人损失等等,即属于越权行使属于司法机关的权力。
  3.越权行使属于其他行政部门的行政处罚权。这是一种超越行政管理系统权限的越权行为。按照我国行政管理权限的分工,分有公安、卫生、城建、工商、土地、税务、外汇、海关等几十个行政管理部门,各部门的行政机关只能在法律、法规、规章授予该部门的行政处罚权限范围内作出行政处罚,如若超出即属越权。
  4.越权行使属于其他级别行政机关的行政处罚权。级别职权是各级行政主体在行政管理活动中的分工和权限划分。每一级行政主体的职权是由法律、法规和规章加以规定的,各级行政主体应在其授予的级别职权内行使职权,如若超出亦属越权。例如,按照治安管理处罚条例的有关规定,对违反治安管理行为的处罚,由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决;警告、五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决。公安派出所如若作出拘留或五十元以上罚款的裁决,就属这类越权行为。
  5.越权行使属于其他行政区管辖主体的行政处罚权。地域职权是确定同级行政主体的行政职权的权限分工。每个行政主体只能在法律、法规规定的本行政辖区内行使行政职权,不得超出。一旦超出,即属越权违法。
  6.超越法定处罚种类和幅度的范围。法定处罚种类是指法律、法规、规章规定行政主体对某类违反行政管理秩序应予处罚的行为给予何种行政处罚;处罚幅度是指法律、法规、规章规定对某类违法行为可以给予某种处罚的最低限至最高限。行政处罚种类和幅度是行政处罚的外在具体形式,与公民、法人和其他组织的切身利益直接相当。因此,行政处罚主体在行使行政处罚权时,必须严格遵守法律、法规、规章规定的处罚种类及幅度的范围,不得超越。
  第三,滥用行政处罚权问题。所谓滥用行政处罚权,是指行政处罚主体在行使行政处罚权时,虽然在其自由裁量权限范围内,但违反了法律、法规、规章规定的目的和原则,并且不合理,即胡乱行使行政处罚权。滥用职权实施行政处罚的主要表现形式有:
  1.主观动机不良,即行政处罚主体明知其行为的结果违背或偏离法律、法规、规章的目的和原则,而基于管理者个人利益、亲属利益、本单位利益、假公济私、以权谋私的动机,作出不合理的行政处罚。如今年四月下旬至五月上中旬中央电视台焦点访谈节目曝光的威宁某工商局受小单位私利驱动,以查走私车为名,私自扣车罚款的行径即是主观动机不良,滥用职权的一个佐证。适用于行政处罚必须符合行政处罚的根本目的,纠正违法,维护良好的经济和社会秩序,不能为处罚而处罚或为罚款而处罚。
  2.未考虑应当考虑的因素,即行政处罚主体在实施行政处罚时,朱把法律、法规、规章规定应当考虑的因素或按照常理应当考虑的因素作为依据,任意作出不合理的行政处罚。如根据治安管理处罚条例第16条规定:“违反治安管理有下列情形之一的,可以从轻或者免予处罚八一)情节特别轻微的;(二)主动承认错误及时改正的;(三)由于他人胁迫或者诱骗的。”公安机关在给予有这些情形的违法行为人行政处罚时,未考虑这些法定因素的,就属于这类滥用处罚权的行为。
  3.考虑了不应考虑的因素,即行政处罚主体在实施行政处罚时,把法律、法规、规章规定不应当考虑的因素或者按照常理不应当考虑的因素作为处理问题的依据。最明显的一个例子就是所谓“罚态度”,即行政处罚主体视受处罚人的态度好坏决定处罚轻重。
  第四,行政处罚主体在将法律规范作为行政处罚依据时,还应考虑到其溯及效力问题。我国法律在溯及效力问题上基本上是采取不溯及既往的原则,即对新的法律规范施行以前的行为基本上是采取从旧兼从轻的原则。具体来讲,行为实施时的法律规范不认为是违法的,不论现在的法律规范如何规定,均不认为是违法,对该行为不能予以处罚;如果行为实施时的法律规范认为其是违法的,而现在的法律规范不认为是违法的,应适用现在的法律规范;如果行为实施时的法律规范认为该行为违法并应予以处罚,现在的法律规范也认为其是违法行为应予处罚,并且是在施行行政处罚法规定的追究时效之内的,就要按照行为实施时的法律规范予以处罚,但是,若现在的法律规范规定的处罚较轻的,则适用现在的法律规范。
【注释】

*最高人民法院

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