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对完善行政处罚制度的一点立法思考

  目前,我国正在制定一部行政处罚法,这是我国行政法领域的一件大事,也是关系着我国公民切身利益的一件大事,标志着我国社会主义的法制建设日益完善。
  行政处罚是国家实施行政管理的一项基本制度,是行政主体的一项重要的执法行为。它作为一项重要的国家权力,在我国行政权的运行中占有重要的地位;同时,它作为一种国家制裁违法的手段,与刑事处罚、民事处罚一起构成了我国完整的处罚责任体系,在我国法律制裁体系中也占有重要的地位。行政处罚法的制定,有利于治理行政处罚中存在的“滥”和“软”的问题。这两个问题存在的主要原因,归结起来,不外乎一是“依据”过多,二是“设定”随意,三是“程序”缺乏。长此以往,这些问题不仅影响国家行政机关的形象和行政处罚的权威性,而且也有削弱我国整个法律制裁体系的作用和法制制裁威慑力的危险,到了必然予以整治的时候了。本文拟从立法着眼,对解决这三方面的问题谈点自己的想法,以求认同。
  一、关于行政处罚的依据问题
  行政处罚的依据繁多,是造成行政处罚“滥”和“软”的主要原因之一。应当肯定,我国法制建设经过十多年的努力,成效显著,特别是在确立了建设社会主义市场经济体制的改革目标以来,我国的行政立法出现了蓬勃发展的局面,无论是中央还是地方,各个部门都在发挥行政立法和参与行政立法的积极性,加快制定适应市场经济需要的各种行政法律、法规、规章,基本上改变了过去那种无法可依、无章可循的局面。但是,这同时也带来了一个问题,因为几乎每一部法律、法规、规章以及一些行政措施都有关于行政处罚的规定,使行政主体实施行政处罚的依据极为繁多。就目前的现状来看,不仅大量的行政法律、行政法规是实施行政处罚的依据,而且难以数计的地方性法规、行政规章、地方性规章、决定、命令等等也都是行政处罚的依据;这还不够,甚至是一些不具有行政权能的机关、组织也自立“罚章”。那么,公民、法人或其他组织究竟应当接受行政主体依据哪一级的立法作出的行政处罚呢?不错,国家现在正在制定行政处罚法,但是否行政处罚法出台之后就是我国行政主体实施行政处罚的唯一依据,象刑事处罚只能以《中华人民共和国刑法》和全国人大常委会发布的有关刑罚的决定、命令为依据那样呢?如果不是,那么,国家在制定行政处罚法过程中应当解决行政主体实施行政处罚的依据问题:行政主体究竟应当以哪一级别的行政立法为实施行政处罚的依据。
  根据我国宪法和有关组织法的规定,全国人大及其常委会行使国家立法权,国务院可以制定行政法规,国务院各部、委可以在本部门的权限内发布规章,各省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人大可以制定地方性法规,省、自治区、直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及经国务院批准的较大的市的人民政府可以根据法律和国务院的行政法规制定规章,民族自治地方的人大可以制定自治条例和单行条例。鉴于行政处罚是直接关系到行政管理相对一方公民、法人或其他组织权利义务的行政执法行为,而公民、法人或其他组织权利义务是国家宪法和法律赋予的,所以,笔者认为,国家应当以法律明确规定,只有上述法律、法规、规章、自治条例和单行条例可以作为行政主体实施行政处罚的依据。行政机关可以委托行政,但不能委托立法,非上述权力机关和行政机关制定的任何所谓规范性文件,均不得作为行政主体实施行政处罚的依据。作为刑事制裁和民事制裁依据的刑事法律规范和民事法律规范主要是由国家最高权力机关以法律的形式制定的,如果行政处罚的依据等级位阶过低,势必导致行政处罚的“滥”和行政处罚作为法律制裁的“软”,既有损于国家行政机关的形象和降低行政主体的执法水平,也影响国家整个法律制裁体系的协调性,影响法律制裁的威慑力。
  二、关于行政处罚的设定问题
  由上述依据问题引发的另外一个问题就是行政处罚的设定权由谁行使。由于近些年来建章立制的混乱,即立法上的混乱,滥施行政处罚权力现象成灾。不仅法律可以设定行政处罚,行政法规、行政规章也在设定行政处罚;不仅地方性法规在设定行政处罚,地方政府规章也在设定行政处罚,甚至连一些不具有规章制定权的基层地方政府也纷纷通过规定行政措施设定行政处罚,更有甚者诸如“此处禁止停车,违者罚款”一类的标牌、语板也成了一些非行政部门、单位行使处罚权的“法定”依据。本来根据宪法学原理,凡涉及公民基本权利义务的立法内容部应由国家最高立法机关以法律加以规定,但是我国大量的法规、规章甚至一些基层政府的行政措施却都在纷纷设定含有限制、剥夺相对人基本权利或增加相对人义务内容的行政处罚。这种设定行政处罚的混乱状况给社会政治、经济生活带来的损害和影响是显而易见的。它不仅混淆了国家行政管理与企、事业单位内部行政管理的界线,处处设罚,罚不胜防,严重地损害了行政管理相对人——公民,法人和其他组织的合法权益,使得本来就缺乏法律意识的老百姓不知所措,很难正确树立起依法办事的意识;而且它还破坏了社会主义法制的统一,造成了国家法律制裁体系结构的紊乱。由于一些行政立法是从本部门、本地区的需要或利益出发设定行政处罚,很少考虑行政处罚作为国家制裁违法的手段与其他法律制裁之间的协调以及与其他行政权力的统一,因而导致一些管理领域交叉处罚,重复处罚现象严重,或才以罚代刑、处罚不当,严重影响了行政处罚的权威性和行政执法的严肃性,同时也影响了行政机关依法行政的形象和行政处罚作为国家法律制裁手段的威慑力。
  要从立法上彻底澄清这个问题,现在看来是一个巨大的工程。这首先应从行政处罚的设定权人手。如上所述,只有经国家宪法和有关法律授权制定的法律、法规和规章才能作为实施行政处罚的依据,但这些能够作为行政处罚依据的规范性文件是否都具行政处罚的设定权呢?根据目前我国的执法、司法情况看,回答应当是否定的。有这么一个案例:福建省某县渔政管理站根据省《实施<中华人民共和国渔业法>办法》第34条规定,对未办理渔业生产捕捞证就驾船进入禁渔区进行捕捞活动的陈氏兄弟作出“没收渔船一条及船上的渔网等渔具,并处罚款200元”的处罚决定,陈氏兄弟不服诉至法院,人民法院最后判决维持没收鱼网等渔具和并处200元罚款的处罚,撤销了没收渔船的处罚。因为我国渔业法规定:“未按本条规定取得捕捞许可证擅自进行捕劳的,没收渔获物和违法所得,可以并处罚款;情节严重的,并可以没收渔具。”这一条未规定可以没收渔船。而该《办法》却规定:未取得捕捞许可证擅自进行捕捞或者伪造捕捞许可证进行捕捞,情节严重的,可以没收渔船。该条规定增加了新的处罚种类,与法律不一致,经最高人民法院在研究并征求了全国人大常委会法制工作委员会和国务院法制局的意见后,认为应当执行法律、行政法规的规定。后来这个法规作了修改。这个案例说明,设定处罚与规定处罚是不一样的。行政处罚的设定权只能由最高国家权力机关行使,即只能由法律享有,各类法规和规章不享有行政处罚的设定权。因为我国最高国家立法机关在制定法律时,对各类违法行为应给予何种类型的处罚极为重视,都是经过反复讨论和认真研究后设立的。有人提出,行政处罚权的设定原则上由法律、法规行使,立法主体是全国人大及其常委会、地方人大及其常委会、国务院。从上述案例和分析来看,这一原则不甚适合。
  此外,笔者认为,行政处罚与其他法律制裁存在的交叉与重复,也是导致行政处罚“滥”与“软”的一个不容忽规的原因。法律制裁作为一个科学体系,应当具有整体性和协调性。因此,国家立法不能脱离整个法律制裁体系来设定行政处罚。然而,由于我国没有一部立法标准法,也没有一部行政处罚法,致使各级立法在设定行政处罚时,往往就事论事,孤立地考虑问题,以罚代刑,以行政处罚代替民事制裁,或者本该适用行政处罚却只给了个行政处分等等,成为较长一个时期以来立法与实践中存在的一个比较突出的问题。这就是法律制裁体系的各个组成部分发生“错位”造成的。所以出现这种现象,原因较多。但行政处罚设定权的行使太“滥”不能不说是其中的一个重要原因。社会是错综复杂的,违法者的行为性质也并非那么简单。一个违法行为,可能既要承担这种法律责任,又可能要承担那种法律责任。因而,行政处罚与其他制裁措施相互交叉、重迭的现象是难以避免的,有些也是正常的。但是,不排除那些本来可以避免的交叉和重复,就会打乱法律秩序,使处罚主体越权或者违法,使违法主体受到不适当的处罚,或不应有的损害,进而引起诉讼,或惩罚力度不够,导致违法者屡罚屡犯,给社会造成很大危害。解决这一问题的一个关键环节,就是由国家控制行政处罚的设定权。这样才有肋于从我国法律制裁体系的总体功能上考虑行政处罚的设定和适用,考虑行政处罚与其他法律制裁手段的衔接适用,使行政处罚的设定逐渐走向科学化。
  综上所述,国家立法应对行政处罚的设定权限严加控制。除全国人大及其常委会制定的法律外,其他法规和规章只能根据法律规守的处罚种类和幅度,制定对不同情节的违法行为给予不同程度的处罚,或者制定处罚的具体适用程序,而不能自设法律没有规定的新的处罚的具体适用程序,不能自设法律没有规定的新的处罚种类。否则,就会造成各地执,法法律尺度不一致,损害法律在全国范围内的统一性和权威性。
  三、关于行政处罚的程序问题
  行政机关通过行政处罚制裁行政违法,进行行政管理,简便快捷,覆盖面广,既可强化国家行政管理,又可弥补我国司法机关数量有限、程序复杂、专业力量不足的缺陷。特别是在我国改革、开放、建设社会主义市场经济条件下,行政处罚对于制裁违法、维护社会,经济秩序,更是一种不可或缺的行政执法手段。但是行政处罚程序不健全,这与行政处罚在我国行政管理中的地位极不相称,成为行政处罚制度不完善的一个重要缺陷,也是使行政处罚成为我国法律制裁体系中一个薄弱环节的重要原因。关于行政处罚程序包括哪些内容,许多学者从行政立法、行政执法方面作过许多论述,这里不予赘论。行政处罚程序不健全,势必要影响行政处罚的正确适用。符合法定程序,是具体行政行为合法的一个重要方面。法律制裁的一个重要特征是它的法定性,即违法行为是法定的,法律责任是法定的,法律制裁也是法定的,只能由法定的主体依据法定的职权、内容、程序来实施。行政处罚作为国家法律制裁体系的一个重要组成部分,法定程序应当是其不可缺少的重要组成部分,有人认为,程序繁琐,影响效率。其实不然。行政处罚是对行政管理人实施的一种带惩诫性、制裁性的具体行政行为,必然要直接涉及相对人的切身利益。因而它在各种行政行为中最容易引起争议和纠纷,也必将成为司法监督的重点。如果因行政处罚发生争议和纠纷过多,必然会影响到行政效率。只有制定和完善行政处罚程序,行政执法机关按照规范了的规程进行处罚的操作,才能大大减少和避免越权处罚、随意处罚,滥施处罚等违法、违纪行为的发生,提高执法水平和行政效力。这既有利于行政机关及时、正确有效地行使行政处罚权,充分发挥行政处罚的效能,又有利于保护行政管理相对人的合法权益,减少纠纷。正如韦德教授指出的:“对行政机关而言,遵守程序会耗费一定的时间和金钱,但如果这能减少行政机关运转中的摩擦也是值得的,因为程序促进了公正,减少了公众怨言,改善了政府与公民之间的关系,其作用是促进而非阻碍了效率”。
  目前,我国各种行政法律规范大多没有关于行政处罚程序的规定,有规定的也比较笼统或过于简单,这与刑事制裁、民事制裁相比,差距较大。为了国家法制的统一,进一步完善我国法律制裁体系,适应社会主义市场经济建设和维护社会秩序、经济秩序的需要,制定行政处罚程序法应当是国家完善行政处罚制度的当务之急。
  行政处罚程序,既可作为行政处罚法的组成部分规定在行政处罚法之中,也可以作为行政程序法的组成部分规定在行政程序法之中。鉴于行政管理领域极为广泛,行政管理手段多种多样,特别是行政处罚措施本身就多种多样,故笔者认为,行政处罚程序规定在行政处罚法中更为易行;或由行政程序法作出一般规定,由行政处罚法规定具体处罚措施的操作规程。
  目前,已有学者提出将“平衡论”作为现代行政法的理论基础这一命题,并且这一命题已经取得行政法学界许多同仁的共识,现又有人提出了应将“平衡论”作为我国行政程序立法的理论指导的观点。笔者认为,将“平衡论”作为行政程序的立法理论指导是比较符合我国实际的,也适用于制定行政处罚程序。这样可以避免“控权论”和“管理论”的两种极端,将其有机地结合起来,既注重保障公民、法人和其他组纵的合法权益,又可将控制行政处罚权的肆意行使和促进行政管理的高效运行结合起来,兼顾效率与公正,从而全面发挥行政处罚程序的作用。
【注释】

*最高人民法院

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